"Kids in Texas smoking grass, ten־year sentence comes to pass,
Misdemeanor in Ann Arbor, ask the judges Why?
And here's a song to sing, for every man inside,
if he can hear you sing it's an open door.
There's not a rich man there, who couldn't pay his way,
and buy the freedom that's a high price for the poor."
(Crosby, Stills, Nash & Young, NYSC, "Prison song", 1974)
חירותו של אדם היא הביטוי העמוק ביותר של אנושיותו, ועל כן היא מוכרת כזכות אדם, והפגיעה בה מותרת לאור אינטרסים חיוניים ובהליך נאות והוגן בלבד. בחברה בה פועלים בתי כלא פרטיים למטרות רווח, אשר כוללים בחוזי הפעילות שלהם תניות תפוסה מינימלית, ניתן לזהות השפעות שליליות על האופן בו מופעל שיקול הדעת של המחוקק בבואו לקבוע את מדיניות הענישה.
מבוא
ארצות הברית של אמריקה ידועה בכינוי "ארצם של בני החורין" (Land of the free). תמוה אם כן שדווקא בארץ שחרתה על דגלה את החירות כערך עליון כמעט חצי אחוז מהאוכלוסייה (1.9 מיליון בני אדם מתוך 337.5 מיליון תושבים) כלואים מאחורי סורג ובריח. ארצות הברית מובילה בפער ניכר על יתר מדינות העולם המערבי והעולם בכלל, במספר הכלואים ביחס לכלל האוכלוסייה.
בפוסט זה אבחן סוגייה מטרידה הקשורה בקיומם של בתי כלא בבעלות פרטית למטרות רווח, והיא שבהסכם החוזי שלהם עם הממשל הפדרלי והמדינות, כלולים "סעיפי תפוסה מינימלית". אלו סעיפים המגדירים שעל המדינה לוודא שאוכלוסיית הכלואים בבית כלא בכל זמן נתון לא תפחת משיעור מסוים. אבקש להצביע על הפסול שבשימוש במנגנון החוזי הפוגע בזכות להליך פלילי הגון ונקי משיקולים זרים ועל האופן בו המנגנון פוגע באינטרס החשוב של צמצום פשיעה חוזרת ושיקום אסירים והשבת למוטב.
הזכות לחירות כזכות אדם אוניברסלית
הזכות לחירות במשפט זכויות האדם מגנה על חירותו של אדם מפני מעצר וכליאה שרירותיים, כלומר מעצר וכליאה שאינם בנסיבות חוקיות ומוצדקות ותוך שמירה על הליכים משפטיים נאותים. הזכות לחירות, כמו רוב זכויות האדם, אינה מוחלטת וניתן לשלול אותה בתנאים מסוימים. זכות זו עלתה עלי כתב במספר מסמכים ואמנות מכוננים. העיגון המרכזי יותר כיום ביחס לזכות לחירות מצוי בסעיף 9 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (ICCPR). הזכות מעוגנת גם במשפט החוקתי של מרבית מדינות העולם. בישראל הזכות מעוגנת בסעיף 5 לחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו. במשפט האמריקאי הזכות מעוגנת בתיקון החמישי לחוקה.
כמה מילים על כליאה
הנחת המוצא המקובלת היא שבמסגרת חובותיה של המדינה לאכוף את החוק והסדר במדינה, לעיתים עליה לנקוט בפעולות כופות ומגבילות חירות כנגד מפרי חוק. כפי שמתאר הפילוסוף הצרפתי מישל פוקו בספרו "לפקח ולהעניש, הולדת בתי הסוהר", בתי הכלא כאמצעי ענישתי הם המצאה מודרנית יחסית. לדעת פוקו, בניגוד להנחה שבמעבר מהוצאות להורג ועינויים כאמצעי ענישה לכליאה ישנו ממד הומניסטי, הכליאה נועדה להעביר את העינוי מכזה שמופעל על הגוף, לכזה שמופעל על "הנשמה והרוח". כתוצאה מכך, נדרשת הצדקה דאונטולוגית חזקה לשלילתה של החירות והפעלת סנקציית הכליאה, שעלולה להיפגע מקיומם של בתי הכלא פרטיים.
מרבית בתי הסוהר בארצות הברית הם ציבוריים ונמצאים בבעלות וניהול ממשלתיים, פדרליים או מדינתיים. כך הוא המצב גם במדינת ישראל ובמרבית מדינות העולם. בישראל, בשנת 2004, התיר המחוקק הקמת בית כלא המופעל בידי תאגיד פרטי למטרות רווח במסגרת תיקון 28 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב–1971. התיקון בוטל בשנת 2009 בפרשת המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר. החוק נפסל בעיקר בגלל חשש של פגיעה בזכויות האדם של האסירים עקב ניהולו של בית הכלא באופן פרטי. בהחלטת בית המשפט לא נדונו טענות בדבר השלכות על מערכת המשפט או שינויים אפשריים במדיניות הענישה. לא נכלל בתיקון המדובר סעיף המזכיר ולו במקצת את סעיפי "התפוסה המינימלית" מושא פוסט זה. יפים הם דבריה של השופטת ביניש בפרשת המרכז האקדמי (בעמ' 575) המסכמים את מושכלות היסוד ביחס לכליאה כאמצעי ענישה:
מעמדה החוקתי המיוחד של הזכות לחירות אישית והיותה תנאי למימוש זכויות אדם רבות אחרות מביאים לכך שהלגיטימיות של שלילת החירות תלויה במידה רבה בזהות הגורם המוסמך לשלול את החירות ובאופן בו נעשית שלילת החירות. עקרון היסוד החוקתי העומד בבסיס תפיסתנו זו הוא כי במדינה דמוקרטית, המכבדת זכויות אדם, ההצדקה הבסיסית לשלילת חירותו האישית של הפרט נעוצה בכך ששלילת החירות מביאה להגשמת אינטרס ציבורי חיוני כלשהו.
תעשיית בתי הכלא הפרטיים
תעשיית בתי הכלא הפרטיים היא אחת התעשיות הרווחיות והמובילות כיום בארצות הברית, המגלגלת מיליארדי דולרים מדי שנה. החוזה בין בית הכלא והממשל הפדרלי או המדינות בארצות הברית כולל לרוב "סעיפי תפוסה מינימליים", המחייבים את המדינה להבטיח על שיעור תפוסה גבוה – בדרך כלל 90% – או לפצות את תאגידי הכלא הפרטיים בגין תפוסה נמוכה מכך. במילים אחרות, לא פעם המדינות עומדות בפני בחירה בין אחת משתיים: לשלם מכספי משלם המיסים על אי־עמידה בשיעור התפוסה של בית הכלא או להביא לתפוסה גבוהה יותר.
8% מכלל הכלואים בארצות הברית כלואים בבתי כלא פרטיים, הפועלים ב־35 מתוך 50 המדינות בארצות הברית. ישנו מיתוס רווח לפיו בתי הכלא הפרטיים הם גורם מפתח בתופעת הכליאה ההמונית בארצות הברית (mass incarceration), אך קיומם הוא למעשה ביטוי של תופעה רחבה הרבה יותר. כפי שטוען ג'ון פאף במאמרו, הבעיה העיקרית אינה עצם קיומם של בתי סוהר פרטיים, אלא התמריצים הכלכליים המעודדים את הרחבת מערכת הכליאה בכללותה.
בתי כלא פרטיים, המופעלים על ידי תאגידים מסחריים ומבוססים על רווח בהתאם למספר הכלואים, שואפים למקסם את רווחיהם באמצעות שמירה על תפוסה מקסימלית. בנקודה זו נפגשים האינטרסים של בעלי בתי הכלא עם אלו של חלק מהמחוקקים. בעלי השליטה בבתי הכלא מבקשים להגדיל את רווחיהם, בעוד נבחרי הציבור מעוניינים להציג בעיני הבוחרים עמדה תקיפה נגד הפשיעה, באמצעות קידום חקיקה הכוללת עונשי מאסר כבדים גם בגין עבירות קלות, וצמצום מתחמי הענישה ושיקול הדעת השיפוט בגזירת העונש.
"סעיפי תפוסה מינימלית" בבתי הכלא הפרטיים כגורם המסכל קידום מדיניות של הורדת רצידיביזם ושיקום אסירים
לכאורה, לכל מדינה מתוקנת ישנו אינטרס להפחתת שיעורי הרצידיביזם (מועדות לפשיעה חוזרת) למען הרווחה הכוללת של אזרחיה. אך בתי כלא פרטיים, שמטרתם לפעול למקסם רווחים, אינם משקיעים משאבים משמעותיים בשיקום האסירים. שורת מחקרים מהעשור האחרון בחנו אמפירית את ההשפעה של בתי כלא פרטיים על שיעורי הרצידיביזם. מחקר משנת 2015 הראה שהשילוב בין תנאי כליאה ירודים ומניעת גישה לתוכניות חינוך ושיקום כעניין שיטתי, תורמים לעלייה בשיעורי הרצידיביזם בהשוואה לבתי כלא ציבוריים. ואכן, כפי שפאף מעיר במאמרו, אם החוזים בין המדינה לבין בתי הכלא הפרטיים היו מבוססים על הפחתת שיעורי הרצידיביזם ומסוכנות האסירים, ולא על תפוסה בלבד, התנהלותם הייתה שונה לחלוטין.
יתרה מכך, הסדרי תפוסה מלאה בחוזים ארוכי טווח מובילים לסטגנציה המונעת רפורמה במערכת הכליאה. כל עוד סעיפי התפוסה המלאה מותרים בחוק, לתאגידי הכלא הפרטיים יש אינטרס לסכל רפורמות בכליאה וענישה, ולהשקיע רבות בלובינג חזק אשר ישמר את המצב כמות שהוא, ואף יחמיר את מדיניות הענישה של המחוקק בטווח הארוך.
"סעיפי תפוסה מינימלית" בבתי הכלא הפרטיים כגורם המשפיע על מערך שיקולי הענישה
סעיפי תפוסה מינימלית עלולים ליצור לחץ לא ישיר על מערכת המשפט להטיל עונשים מחמירים יותר או להעדיף הטלת עונשי מאסר בפועל על פני הטלת עונשים אחרים. ישנו קונצנזוס במחקר לפיו מדובר בהשפעה "עדינה ופחות מורגשת" בהשוואה לשדולה האגרסיבית־לעיתים אשר מפעילות חברות בתי הכלא מול המחוקק. תופעה שזוהתה במחקר היא תמיכתם הבלתי מסויגת של שופטים במערכת בתי כלא הפרטיים, בה הם רואים חלופה חסכונית יותר בהשוואה למערכת הכליאה הפדרלית, באופן המשפיע על פסיקתם. מחקרים אמפיריים מצאו נטייה גבוה יותר מצד שופטים לפסוק עונשי מאסר ארוכים יותר לאסירים אשר נשלחו לבתי כלא פרטיים. החוקרת גבריאלה בדמוס, מציגה זאת תחת ההיגיון הכלכלי הפשוט לפיו: "אנשים נוטים להשתמש יותר במשאב כאשר עלותו נמוכה יותר, ושופטים אינם יוצאי דופן".
למרבה הפלצות, נחשפו בעבר פרשיות בהם שופטים קיבלו שוחד מבתי כלא פרטיים בתמורה לשליחת נאשמים, חלקם אף קטינים, למאסרים ממושכים. אמנם מדובר בתופעות חריגות, אך אלו ממחישות ביתר שאת את ההשפעות המחרידות בהצטלבות שבין תמריצים כלכליים וענישה פלילית וכליאה.
יתרה מכך, האינטרס בשימור התפוסה מינימלית משפיע לא רק על כניסתם של אסירים לכלא, אלא גם על האפשרות שלהם לצאת ממנו. שיקול הדעת של ועדות השחרורים, שתפקידן לדון בקיצור עונש מאסר לאור התנהגות טובה והשתקמותו של האסיר, עלול להיות מוכתם על ידי האינטרס המדינתי בשימור תפוסה מקסימלית, בכך שהן מסרבות לקצר את מאסריהם של אסירים שעברו הליך שיקומי ומסוכנותם פחתה. קיצור עונש המאסר הוא אחד התמריצים העיקריים עבור אסירים להקפיד על "התנהגות טובה" ולקחת חלק בהליכי שיקום, כך שמרחב שיקול הדעת הצר של ועדות השחרורים אינו פוגע רק באסיר, אלא גם חותר תחת האינטרס של שיקום ומניעת רצידיביזם.
חופש החוזים והגבלתו על ידי תקנת הציבור
חופש החוזים הוא מהעקרונות היסודיים ביותר של דיני חוזים, ואחד מרכיביו הוא "חופש העיצוב", המקנה לצדדים להתקשרות החוזית חופש לקבוע את החוזה ואת תנאיו. קשה להפריז בחשיבותו ומעמדו של עיקרון זה בכלכלת השוק המודרנית. חופש העיצוב הוא רחב מאד, אך הוא אינו מוחלט.
אחד מאותם עקרונות המגבילים את חופש החוזים הוא עיקרון "תקנת הציבור". סעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג–1973, קובע כי "חוזה שכריתתו, תכנו או מטרתו הם בלתי חוקיים, בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור – בטל". בדין הישראלי משמש הסעיף, ובעיקר מושג השסתום של תקנת הציבור, לייבוא עקרונות יסוד מהמשפט הציבורי למשפט הפרטי, למען הגנה על ערכים חברתיים ומניעת עוולות ציבוריות.
בארצות הברית קיים הסדר דומה המעוגן בסעיף 178(1) ל־Restatement (Second) of Contracts (1981), הקובע שהבטחה או תנאי בחוזה אינם ניתנים לאכיפה אם חקיקה קובעת שהם בטלים, או אם האינטרס באכיפת החוזה נחות באופן מובהק לעומת המדיניות הציבורית נגד אכיפתו. הסעיף מתייחס למקרים שבהם החוזה כרוך בהתנהגות הנחשבת לבלתי מוסרית, בלתי חוקית או מנוגדת לערכים החברתיים המקובלים. כולי תקווה שביום מן הימים סעיפי תפוסה מינימלית יחשבו כלא מוסריים וככאלה הנוגדים את תקנת הציבור.
סיכום
במדינה דמוקרטית השואפת לחרוט את עקרון החירות על דגלה ולאפשר לפרטים בה לממש את אושרם וחירותם, האינטרס המרכזי הוא לצמצם ככל האפשר את מספר האנשים הכלואים ולהציב יעד ברור של הפחתת שיעורי הרצידיביזם. סעיפי התפוסה המינימלית משקפים את התפיסה לפיה אסירים הם סחורה (Commodity) או משאב כלכלי, ולא בני אדם, שאמנם פשעו, אך זכויותיהם הבסיסיות עדיין עומדות להם. מעמדה של הזכות לחירות מחייבת גישה נחרצת לפיה מותר לשלול את חירותו של אדם רק מתוך עקרונות ברורים של צדק וחוק, ולא מתוך שיקולי רווח כלכלי.
אסיים בציטוט מספר ירמיהו, המביע את תוכחתו של המשפט העברי כלפי בעלי השררה והממון שאינם מקיימים משפט צדק ומתעשרים על חשבונם של החלכאים והנדכאים:
הוֹי בֹּנֶה בֵיתוֹ בְּלֹא־צֶדֶק, וַעֲלִיּוֹתָיו בְּלֹא מִשְׁפָּט; בְּרֵעֵהוּ יַעֲבֹד חִנָּם, וּפֹעֲלוֹ לֹא יִתֶּן־לוֹ ... הֲתִמְלֹךְ, כִּי אַתָּה מְתַחֲרֶה בָאָרֶז; אָבִיךָ הֲלוֹא אָכַל וְשָׁתָה, וְעָשָׂה מִשְׁפָּט וּצְדָקָה־־אָז, טוֹב לוֹ. דָּן דִּין־עָנִי וְאֶבְיוֹן, אָז טוֹב; הֲלוֹא־הִיא הַדַּעַת אֹתִי, נְאֻם־יְהוָה. כִּי אֵין עֵינֶיךָ וְלִבְּךָ, כִּי אִם־עַל־בִּצְעֶךָ; וְעַל דַּם־הַנָּקִי לִשְׁפּוֹךְ, וְעַל־הָעֹשֶׁק וְעַל־הַמְּרוּצָה לַעֲשׂוֹת (ירמיהו כב, יג, טו–יז).
