תחבורה ציבורית היא כלי משמעותי לקידום שוויון, למרות זאת המדינה משקיעה באופן עקבי בפיתוח תשתיות לרכב הפרטי לצד הזנחת התחבורה הציבורית. מדיניות זאת מובילה לשחיקת שירותי התחבורה הציבורית ולהעמקת הפערים בחברה.
"אתם יכולים לקרוא לי נת״צ – נילי תמיד צודקת", כך מציגה את עצמה הפרזנטורית בקמפיין החדש של משרד התחבורה, שמפרסם את פרויקט הדגל של המשרד, "צדק תחבורתי", רפורמה שהנהיגה הנחות בתחבורה הציבורית לקבוצות מסוימות, לצד עלייה כללית במחירי הנסיעה עבור הציבור הרחב.
הרפורמה הביאה את התחבורה הציבורית למרכז תשומת הלב. מצד אחד, קמפיינים רשמיים של משרד התחבורה, ומהצד האחר, "מחאת התיקופים": סרטונים, פוסטים וקריאות של נוסעי התחבורה הציבורית להפסיק לשלם על נסיעות עד להורדת המחירים או לפחות עד לשיפור השירות.
מהשיח הציבורי עולה שהתחבורה הציבורית בישראל נתפסת כלא אמינה, לא יעילה, יקרה, ועמוסה. מאפיינים אלה הם תוצאה של מדיניות שמעודדת נסיעה ברכב הפרטי על חשבון התחבורה הציבורית. מדיניות זו מבריחה את המעמד הגבוה ומעמד הביניים משימוש בתחבורה הציבורית ומשאירה אותה לשכבות החלשות בלבד. כך נשחק כוחו של שירות זה ומצטמצמת יכולתו לשמש כלי משמעותי המאפשר נגישות לזכויות ומקדם שוויון. למרות שהוצגה כצעד לשינוי, רפורמת "צדק תחבורתי" ממשיכה בפועל את המדיניות הקיימת ומשמרת את הפערים בחברה.
על תחבורה ונגישות
התחבורה הציבורית מקדמת מטרות רבות, כמו צמצום העומס בכבישים, קידום הכלכלה, חיבור הפריפריה למרכז, שמירה על הסביבה והפחתת יוקר המחייה. אחת המטרות החשובות שלה היא קידום שוויון וצמצום פערים בחברה. התחבורה הציבורית היא המפתח לחופש התנועה, ומאפשרת גישה למרכזי תעסוקה, בריאות וחינוך וכן למוקדי הצבעה והפגנות. בכך היא מהווה כלי מרכזי למימוש זכויות כלכליות ואזרחיות.
חשיבותה של הנגישות הפיזית לזכויות מודגשת בהערות הפרשניות לאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות. אמנה זאת, שישראל חברה בה משנת 1992, מטילה חובות על המדינות החברות בה לדאוג ולקדם זכויות כלכליות-חברתיות, ביניהן הזכות לחינוך, לבריאות ולתעסוקה. ההערות הפרשניות אשר עוסקות במימוש הזכויות לחינוך ולבריאות (הערות מספר 13 ו-14) מציינות את החשיבות של גישה פיזית לזכויות כחלק מרכזי במימושן. כך גם, ההערה בעניין זכויות סוציאליות (מספר 19) שמבהירה שיש לשים לב שלכל אדם יש גישה אמיתית ופיזית לזכויות להן הוא זכאי. תפיסה זאת ותפקידה של התחבורה הציבורית בקידומה, קיבלו ביטוי בפסיקה הישראלית במסגרת עתירות שדנו בקצבה להבטחת הכנסה. בבג"ץ עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר (2005) עלה שהתחבורה הציבורית היא המפתח לתנועה חופשית והשתתפות פעילה בחברה עבור השכבות החלשות, ובבג"ץ סלאח חסן נ' המוסד לביטוח לאומי (2012) הוסיף השופט ג'ובראן בהערת אגב, שהפן החיובי של חופש התנועה הוא החובה הבסיסית על המדינה לספק אמצעי תחבורה כלשהו כדי לאפשר לכל אזרח לממש את זכויותיו. כפי שגם עלה בפסיקה, התחבורה הציבורית נצרכת קודם כל על ידי קבוצות אוכלוסייה ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, בעלי מוגבלויות, קשישים וילדים שלא יכולים לנהוג או לא יכולים להרשות לעצמם אמצעי תחבורה אחר. היעדר תחבורה ציבורית פוגעת בנגישותן של קבוצות אלה למקורות תעסוקה, בריאות וחינוך ומעמיקה את אי-השוויון בינם לבין אזרחים שיכולים להרשות לעצמם אמצעי תחבורה שונים. דוגמה לכך ניתן לראות במחקרים שנערכו בשנים האחרונות בארצות הברית, שמצאו שכאשר צומצם שירות אוטובוסים בעקבות שינויים תקציביים, נפגעה יכולתם של נוסעים רבים לגשת למרכזי תעסוקה וכתוצאה מכך עלה שיעור האבטלה והעוני באותם האזורים.
פקקים, צפיפות וחוסר יעילות
האחריות לתפעול התחבורה הציבורית בישראל אינה מוסדרת ומפוזרת בין ממספר גורמים. הגוף המרכזי הוא משרד התחבורה, שסמכויותיו מוגדרות בפקודת התעבורה וביניהם קביעת תעריפי התחבורה, הענקת רישיונות, והפיקוח על כל הענף, נוסף על כך, המשרד אחראי להתוויית מדיניות התחבורה בארץ. מתוך הכרה בחשיבותה של התחבורה הציבורית, ובמטרה לשפר אותה, הוקמה בשנת 2012 הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, שהופקדה על הפיקוח והאסדרה של התחבורה הציבורית בישראל, הרשות פועלת כיחידה עצמאית של משרד התחבורה ואחראית גם ליישום המדיניות שמתווה שר-ת התחבורה.
למרות ההכרה הרחבה בחשיבות התחבורה הציבורית ובמקומה ככלי לקידום שוויון, משרד התחבורה בחר לאורך השנים להשקיע בפיתוח תשתיות לכלי רכב ולא בשירותי התחבורה הציבורית. השקעות אלה הובילו לעלייה במספר כלי הרכב בכבישים עד שבשנת 2017 פרסם ה-OECD שישראל היא בין המדינות הצפופות ביותר בכבישים בעולם המערבי.
דו"ח מבקר המדינה משנת 2019 התייחס לבעיה זאת וקרא לקדם תחבורה ציבורית זמינה ויעילה. למרות זאת, בשנים האחרונות לא קרו שינויים משמעותיים, הצפיפות בכבישים רק מחמירה, והשימוש ברכבים רק גדל. במקביל גם שירותי התחבורה הציבורית לא השתפרו ומבדיקות לא רשמיות עולה שיותר מחצי מהנסיעות לא מגיעות במועדן, ו-5%-1% מהנסיעות לא מבוצעות כלל. הצפיפות בכבישים, לצד חוסר ההשקעה בתחבורה הציבורית יוצרים שחיקה מתמדת של שירות זה אשר פוגעת ביכולתה של התחבורה הציבורית לממש את מטרתה ולהיות כלי אמיתי לניידות ולמימוש זכויות. טענה זאת באה לידי ביטוי פעמים רבות בבתי המשפט לתביעות קטנות בהם דנים בפגיעות יומיומיות שחווים נוסעים כתוצאה מכשלי התחבורה הציבורית. כך, למשל, בפרשת כרמלי נ' אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ (2007) נפסקו לתובע פיצויים על הנזק שנגרם לו בעקבות כשלים אלה.
תחבורה ציבורית לעניים בלבד
שירותים ציבוריים נועדו בבסיסם לשמש את הציבור כולו. אולם בשנים האחרונות החלה בשירותים אלה תופעה של opt out, שבה חוסר שביעות רצון מהשירות מביא את המעמדות הגבוהים לצאת ממנו ולעבור להשתמש בחלופות פרטיות. תופעה זאת משפיעה על שירותים רבים כמו חינוך ורווחה ונפוצה בעיקר בשירותי הבריאות. משמעותה היא השארת השירות הציבורי לאוכלוסיות החלשות בלבד ופגיעה ביכולותיו של השירות למלא את מטרותיו בצורה מיטיבה. עזיבת השירות הציבורי מצמצם את כוחן הפוליטי של האוכלוסיות החלשות שנשארות להיאבק לבד על שיפור השירות. נוסף על כך, לפעמים האוכלוסיות החזקות עלולות אף לקרוא לצמצום השירות הציבורי מאחר והן לא משתמשות בו יותר.
מגמה זאת מתבטאת גם בשירותי התחבורה הציבורית: המדיניות שהתמקדה בפיתוח תשתיות לרכבים והזנחת התחבורה הציבורית הובילה את המעמדות החזקים לעבור לנסוע ברכבם הפרטי. מדיניות זאת הביאה לעלייה בצפיפות בכבישים ולפקקים משמעותיים שמשפיעים גם על נוסעי התחבורה הציבורית במדינה. היום, אין תשתיות שמתעדפות תחבורה ציבורית, לכן העומס מביא לעיכובים והמתנה מתמשכת לתחבורה הציבורית, לירידה באיכות השירות וביכולת הניידות הכללית של הנוסעים.
השפעה נוספת של התופעה היא צמצום שירותי התחבורה הציבורית. שירות זה נמדד פעמים רבות על ידי מספר המשתמשים בו. כלומר, כאשר יש דרישה נרחבת למסלול נסיעה מסוים מתוגברת בו התחבורה הציבורית, וכאשר יש ירידה בכמות הנוסעים מצומצמת הנסיעה. גישה זו יוצרת בעיות רבות כיוון שבתחבורה ציבורית דווקא ההיצע הוא שיוצר את הביקוש: אם המדינה מספקת תחבורה ציבורית שניתן להסתמך עליה, יעברו נוסעים רבים להשתמש בה. אך ללא היצע של קווים אלה, הם ימשיכו וייסעו ברכבם הפרטי. כתוצאה מכך, כאשר התחבורה לא מאפשרת ניידות מספיקה נשארים בה רק מי שאין להם ברירה. חברות התעבורה רואות שנפח נסיעה במסלול מסוים קטן ומבטלות את המסלול וכך מצטמצמת עוד יותר יכולת הניידות. לכן, לעצם השימוש בתחבורה הציבורית על ידי כלל שכבות האוכלוסייה יש משמעות גדולה ביכולת לשפר את השירות.
האם אנחנו בדרך ל"צדק תחבורתי"?
במטרה להתמודד עם מצב התחבורה הציבורית, הכריז משרד התחבורה בשנת 2025, על רפורמה בשם "צדק תחבורתי" אחת ממטרותיה של הרפורמה היא לעודד שימוש בתחבורה ציבורית על פני השימוש ברכב הפרטי. הרפורמה כללה העלאה של מחיר הנסיעה מ-5.5 ל-8 שקלים לקהל הרחב, ולצידה הנחות נרחבות לקבוצות אוכלוסייה מסוימות, על בסיס הנחה שהן מוחלשות מבחינה כלכלית. השינוי המרכזי הוא הורדת הגיל לנסיעות חינם מ-75 ל-67, הנחות לתושבי הפריפריה, כפי שהם מוגדרים על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והנחות לצעירים וחיילים משוחררים.
הרפורמה היא השקעה כלכלית ותקציבית נרחבת של המדינה על התחבורה הציבורית. אך, ביישומה עלו פגמים רבים בהתנהלותו של משרד התחבורה אשר מונעים ממנה לממש את מטרותיה. למרות החובה לבסס החלטות מנהליות על נתונים, נראה שהרפורמה גובשה ללא תשתית עובדתית עדכנית על מצב התחבורה הציבורית והצרכים של האוכלוסיות התלויות בה. נוסף על כך, לא נראה שבוצעה לפרויקט בחינת יעילות, ואין פירוט מסודר של העלות הכלכלית אל מול התועלת והמטרות. כשלים אלה מתבטאים בדו"ח שפרסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת ממנו עולה הערכה שלרפורמה לא תהיה השפעה משמעותית על מצב התחבורה הציבורית בארץ היום.
ביטוי נוסף לכך הוא, עליית המחירים שהביאה את מחירי הנסיעה העירונית לזהים כמעט למחיר הדלק ובכך נטרלו את יכולתה של התחבורה הציבורית להיות תחליף זול לרכב הפרטי. כמו כן, לפי הקריטריונים של הרפורמה, תושבי פריפריה ממעמד סוציו-אקונומי גבוה לא זכאים להנחות בנסיעה. בכך ההנחות מעודדות את המעמד הגבוה להמשיך ולהשתמש ברכב הפרטי, משמרות את התחבורה ככלי שמשמש את השכבות הנמוכות בלבד, ולא מייצרות אף תמריץ אמיתי למעבר לתחבורה הציבורית.
נראה שגם ההנחות עצמן לא מעודדות את הזכאים להם להשתמש בתחבורה הציבורית. מחקרים מראים שתחבורה ציבורית חינם לא בהכרח מגבירה את השימוש בה כל עוד אין שיפור בשירות, בזמינות וביעילות. נוסף על כך, מסקרים אחרונים נראה שזכאי ההנחה הם הנוסעים שהכי פחות מרוצים מתפקוד התחבורה.
כך נוצר פער בין מטרות הרפורמה ליישומה בפועל, שמביאים לתוצאה הפוכה מהמטרות עצמם. כפי שגם עלה בפרשת עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, הנחות לתלויי התחבורה הציבורית יכולות להיות בעלות משמעות רחבה וביטולן יכול לפגוע בזכויותיהם של השכבות החלשות. אך הרפורמה הנוכחית, שגובשה מבלי להתבסס על נתונים מהשטח ועל הצרכים האמיתיים שעולים מהם, מחטיאה את מטרתה. עליית המחירים המשמעותית מהווה תמריץ שלילי לשימוש בתחבורה הציבורית וממשיכה לדחוף את המעמדות הגבוהים לרכב הפרטי. כך, במקום לקדם שוויון, הרפורמה משמרת את המצב וממשיכה לעודד את מגמת ה- opt out שתביא בסופו של דבר לשחיקת שירותי התחבורה הציבורית.
סיכום
המפתח לשוויון בגישה למשאבים ובזכות הבסיסית לתנועה הוא תחבורה ציבורית נגישה אמינה ויעילה שתשרת את כל חלקי האוכלוסייה ותהווה הדרך הטובה ביותר לניידות במרחב הציבורי. המדיניות היום מעודדת שימוש ברכב הפרטי ושוחקת את יכולתה של התחבורה הציבורית להוות תחליף אמיתי לניידות במרחב.
בפרשת כרמלי ציין השופט טננבוים כי "אם תימשך מגמה זו, הרי כל מי שיוכל שלא להשתמש בתחבורה ציבורית יברח ממנה. וכל שיישארו להשתמש יהיו האוכלוסיות "השבויות" שידן אינה משגת פתרון אחר". כדי להימנע מכך יש לשפר את התחבורה הציבורית ולקדם תחבורה יעילה, נוחה וזמינה לכל חלקי האוכלוסייה, באופן שיעודד גם את המעמדות הגבוהים לוותר על רכבם הפרטי, רק כך יהיה אפשר להפוך את התחבורה הציבורית לכלי מרכזי לקידום שוויון, לצמצום פערים בחברה וליצירת צדק תחבורתי.
