במלאת חמש שנים לחקיקת חוק חדלות פירעון, נראה כי האופן בו הוא מיושם מרוקן אותו מהבשורה העיקרית שהוא נשא עמו, ופוגע בזכות לקיום בכבוד של חייבים הנאלצים להשתתף בהליך
"קנה עכשיו, שלם אחר כך" – זהו המוצר ששוק האשראי מציע לצרכניו. זמינותם של מוצרי האשראי (ובראשם הלוואות) תורמת לרווחתם של משקי בית במובנים רבים, ביניהם היכולת לווסת את ההוצאות לאורך זמן ובכך להשיג איזון כלכלי. בעשורים האחרונים נרשם גידול עצום בשוק האשראי הצרכני הישראלי. כך, היקף השימוש באשראי הצרכני גדל פי ארבעה בין 2001 ל־2021 – מצריכת אשראי של כ־50 מיליארד ש"ח בשנת 2001 לצריכה של למעלה מ־200 מיליארד ש"ח בשנת 2021. הגידול באשראי הצרכני אינו מקרי. הוא תוצאה, בין היתר, של שינוי מדיניות הדרגתי שחל בבנק ישראל ובמשרד האוצר, אשר אִפְשְׁרוּ כניסתם של שחקנים נוספים לשוק האשראי והסירו חסמים טכנולוגיים בענף. בצעדים אלה הגדילה המדינה את היצע האשראי והפכה את שוק האשראי לנגיש עבור משקי בית. אולם, לצד יתרונותיה, תוצר לוואי כמעט הכרחי של השתכללות שוק האשראי הוא גידול במספר האנשים שמשאביהם לא מספיקים לפריעת החובות שנטלו במסגרת האשראי הצרכני. במילים אחרות, התהליכים שחלו בשוק האשראי בעשורים האחרונים בעידודה וביוזמתה של המדינה, השפיעו במישרין על שיעור חדלי הפירעון בישראל, שגדל באופן עקבי במקביל לגידול שנרשם בהיקף האשראי הצרכני.
המענה שנתנה המדינה לעלייה בהיקף חדלי הפירעון הוא יצירת מסגרת משפטית שאחד מיעדיה המרכזיים הוא שיקום הפרט הנקלע לחובות. במסגרת זאת, נחקק חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, תשע"ח–2018, אשר סימן שינוי תפיסתי בכל הנוגע לאוכלוסיית חדלי הפירעון, כפי שמתבטא בדברי ההסבר לחוק – מתפיסה לפיה אי תשלום חוב מבטא פגם מוסרי לתפיסה שכניסה למעגל החובות היא תוצאה בלתי נמנעת של הרחבת השימוש באשראי הצרכני, שלא בהכרח מלווה באשמה שהחייב נושא בה.
אולם, בראייתנו, במלאת חמש שנים לחקיקת החוק, ניתן לומר שהאופן שבו הוא מיושם מרוקן אותו מהבשורה המרכזית שנשא עמו – שיקום החייב. במקום זאת, נטען, החוק מעמיד את החייב בפני ברירה בלתי אפשרית – עמידה בדרישות ההליך מבלי שיוותרו בידיו די אמצעים הדרושים לקיום בכבוד לאורך תקופת הפירעון; או הישארות במעגל קסמים של מצוקה כלכלית שממנו אין מוצא. לשם ביסוס טיעונינו, נחלק את הפוסט לארבעה חלקים: בחלקו הראשון נסקור את תוכנה של הזכות החוקתית לקיום בכבוד, ובפרט נעמוד על ההבדל שבין ההיבט הנקודתי של הזכות לבין ההיבט התהליכי, הבחנה שיצר השופט ג'ובראן. בחלק השני נציג את ההתפתחויות שחלו בדיני חדלות הפירעון בישראל. בחלק השלישי, נבחן כיצד באה לידי ביטוי הזכות לקיום בכבוד בחוק חדלות פירעון. בחלק הרביעי והאחרון נסביר מדוע האופן שבו מיושם החוק חוטא למטרותיו ופוגע בזכותם של החייבים לקיום מינימלי בכבוד.
הזכות החוקתית לקיום בכבוד – בין ההיבט הנקודתי להיבט התהליכי
חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו אינו מעגן במפורש את מעמדן החוקתי של זכויות חברתיות. אולם לאחר כינון חוק היסוד, בפרשת אטרי (1994), בה טען העותר שעל רשויות המדינה להתקין תקנות שיאפשרו לו למכור את כלייתו כדי שיוכל להתקיים, קבע הנשיא ברק כי "כבודו של העותר כאדם מחייב דאגה לקיום מינימלי כאנוש". כלומר, בית המשפט הכיר בזכות לקיום בכבוד כזכות־בת חוקתית של הזכות לכבוד האדם. למרות שכבר בפסקי הדין הראשונים שדנו בהיקפה של הזכות הוסכם שהיא כוללת אך את התנאים המינימליים הדרושים למחיה, השאלות בדבר מה הם אותם תנאים מינימליים נשארו פתוחות.
עם השנים נרשמו מספר התפתחויות בפסיקה באשר להיקף הזכות לקיום בכבוד ולבחינת היבטיה השונים. פסק הדין המרכזי הראשון שיצק תוכן למושג הערטילאי "מינימום קיום בכבוד" היה בעניין עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי (2005). בפסק דין זה דעת הרוב קבעה שהזכות החוקתית למינימום קיום בכבוד נועדה להבטיח שבכל רגע נתון לא יישללו מאדם הצרכים החומריים הבסיסיים לקיומו, ובהם "די מזון ומשקה; מקום מגורים; תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות". כלומר, ובהתאם להבחנה שיצר השופט ג'ובראן, פסק הדין עיגן את "ההיבט הנקודתי" של הזכות, קרי את ההיבט הקובע מה הם הצרכים החומריים המינימליים הדרושים בכל רגע נתון לשם קיום בכבוד, אותם על המדינה לספק מכוח הזכות.
מספר שנים לאחר פסק הדין בעניין מחויבות, ניתן פסק הדין בפרשת חסן (2012), שהבליט היבט אחר של הזכות לקיום בכבוד – הוא "ההיבט התהליכי". פסק הדין דן בחוקתיות סעיף 9א(ב) בחוק הבטחת הכנסה, תשמ"א–1980, שקבע באופן קטגורי שאדם שבבעלותו או בשימושו כלי רכב לא יהא זכאי לקצבת הבטחת הכנסה. בית המשפט קבע פה אחד ששלילת קצבה מאדם שבבעלותו כלי רכב פוגעת פגיעה לא מידתית בזכות למינימום קיום בכבוד, ולכן קבע שהסעיף בטל. בנימוקיו חזר בית המשפט על ההיבט הנקודתי של הזכות וקבע כי "חיים בחרפת רעב, ללא קורת גג, תוך חיפוש מתמיד מנין יבוא עזרו של אדם, אינם חיים בכבוד". לצד ההיבט הנקודתי, בית המשפט התייחס להיבט נוסף של הזכות, שהוא הרלוונטי לנסיבות המקרה שנדונו בפרשת חסן. היבט זה קובע כי מלבד הספקת הצרכים המינימליים המיידים שנגזרים מהזכות לקיום בכבוד, היא גם כוללת הענקת אפשרות לפרט לצאת ממעגל העוני בו הוא נתון, ולהצליח לספק לעצמו את התנאים מינימליים הדרושים לקיום בכבוד. מכאן ששלילת האפשרות מהזכאים לקצבאות להחזיק ברכב פוגעת ביכולתם להתנייד (למשל לצרכי פרנסה) ומגבילה אפשרותם לצאת ממעגל העוני, כאמור בדבריו של השופט ג'ובראן: "כידוע, עוני ומצוקה יוצרים מעגל קסמים ממנו קשה, אף לחזקים ביותר, להיחלץ... אף שרכב אינו בהכרח מוצר בסיסי, הכלול בזכות לקיום מינימלי בכבוד, הרי שלמן הראוי לראות בזכות זו כמקימה חובה על המדינה לספק אמצעי תחבורה כלשהם לתושביה".
הליכי חדלות פירעון וחוק חדלות פירעון – רקע כללי
מצב של חדלות פירעון הוא מצב בו לפרט אין די אמצעים על מנת לפרוע את חובותיו. להליכי חדלות פירעון יש שני יעדים מרכזיים (שלעתים נמצאים במתח ולעתים משתלבים זה בזה): היעד האחד הוא שיקומו של החייב, שבבסיסו עומד הרציונל לפיו מצבו של החייב לא בהכרח נובע מפגם מוסרי (ולעתים אף לא מפגם בהתנהלות), וששיקומו יאפשר לו לחזור למעגל העבודה ובכך לתרום לחברה כולה. היעד האחר הוא הגדלת שיעור החוב שייפרע לנושים, שכן הנושים הם הנפגעים המיידים מכשל הפירעון אליו נקלע החייב ולכן מטרת ההליך היא למזער את נזקם.
הליך חדלות פירעון הוא אירוע רב משתתפים שבמהלכו מתמנה לחייב "נאמן", שתפקידו לכנס את כל נכסי החייב, ובמובנים רבים להיכנס בנעליו ולנהל את חייו הכלכליים בתקופת הפירעון. בתום ההליך, אם החייב עמד בכל הדרישות, ניתן צו הפטר המוחק את כלל החובות שהיו לחייב עד פתיחת ההליך (פרט לחוב מזונות או כזה שנוצר במרמה) ולא כוסו בתקופת הפירעון. הליכי חדלות פירעון של יחידים בישראל הוסדרו שנים ארוכות במסגרת פקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], תש"ם–1980. לאורך השנים נערכו מספר עדכונים בפקודה והיא בוטלה עם חקיקת חוק חדלות פירעון בשנת 2018.
בעוד המיקוד של פקודת פשיטת הרגל היה הגנה על האינטרסים של הנושים והחזר החוב, מטרתו המוצהרת של חוק חדלות פירעון, כאמור לעיל, היא לשנות את ההליך מהליך מוטה גבייה להליך מאוזן שלוקח בחשבון גם את ערך שיקום החייב והשמירה על זכויותיו. שני ההיבטים המרכזיים בחוק החדש שנועדו לבטא את האיזון האמור הם ראשית תיחום ההליך ל–36 חודשים. זאת, בין היתר, מתוך הבנה שההליך כרוך בקושי רב עבור החייב (למשל, נוכח שליטתו של הנאמן על חייו הכלכליים בתקופת הפירעון). יצוין כי מדובר בתקופה ארוכה ביחס למקובל במדינות מערביות אחרות. ההיבט האחר מתבטא בקביעה לפיה על בית המשפט, בהחלטתו על גובה התשלום שיוטל על החייב בתקופת הפירעון, להשאיר בידי החייב סכום הדרוש להוצאותיו הבסיסיות לשם מחיה בכבוד (להלן: "דמי המחיה").
הזכות לקיום בכבוד בחוק חדלות פירעון – התקנות החסרות
על מנת להבטיח הותרת די אמצעים הדרושים לשם קיומו של החייב בתקופת הפירעון (ההיבט השני שתואר לעיל), סעיף 162 לחוק חדלות פירעון קובע ששר המשפטים יקבע בתקנות, שיקבלו את אישור וועדת החוקה, את דרך חישוב כושר השתכרותו של החייב וכן את דרך חישוב "דמי המחיה". צו התשלומים, כך קובע החוק, יהא ההפרש בין הסכום הנובע מכושר ההשתכרות לבין "דמי המחיה". לצורך קביעת דרכי החישוב, מונתה בשנת 2014 "הוועדה לבחינת תכנית הפירעון בהליך פשיטת רגל" (ועדת חריס). הוועדה, אשר ביקרה את "האופן האינטואיטיבי שבו נקבע גובה התשלום", יצרה תחשיב חדש לחישוב ההכנסה הפנויה, המתבסס על סכום ההוצאות הבסיסיות הדרוש לחייב ולמשפחתו למחיה בכבוד. אלא שהשר לא התקין את התקנות האמורות, ותחת זאת הממונה על חדלות הפירעון יצר נוהל (שהתעדכן עם הזמן) המעגן אמות מידה לקביעת גובה צו התשלומים.
על אף שבתחילה אמות המידה שפרסם הממונה התבססו על המלצות ועדת חריס, הנוהל העדכני שפורסם במאי 2020 קבע כי האופן בו נקבעו צווי התשלומים חרגו באופן תדיר מהמלצות הוועדה, ובפועל אלה נזנחו. במקום המלצות וועדה חריס, הציע הממונה בנוהל שפורסם באותה שנה דרך חלופית לקביעת צווי התשלומים (ואגב כך דרך חלופית לחישוב דמי המחיה). ברם, בעוד שוועדת חריס ביססה את חישוב דמי המחיה על ההוצאות המשוערות הדרושות לשם קיום בכבוד, הנוהל שפורסם על ידי הממונה קובע כי הסכום הדרוש לקיום בכבוד ייגזר מגובה קצבת הנכות החודשית הנקבעת לאותה שנה בדרגת אי כושר מלאה. כלומר, אמות המידה המעוגנות בנוהל לחישוב דמי המחיה נעדרות כל קשר לסכום הנדרש ליחיד לשם קיום מינימלי בכבוד.
יישום חוק חדלות פירעון כפגיעה בזכות לקיום בכבוד
עמדנו על כך שמטרת הליכי חדלות הפירעון (לפחות כפי שנקבעה בחוק) היא איזון בין הנושים לחייבים. איזון זה אמור לבוא לידי ביטוי במקסום שיעור הפירעון לנושים מצד אחד, ובהותרת די אמצעים הדרושים למחייתו של החייב מהצד האחר.
מחקרים שנערכו מאז נחקק חוק חדלות פירעון חושפים שלושה נתונים מרכזיים, שנותרו יציבים לאורך השנים, אשר מעידים בראייתנו שיישום החוק לא מצליח להשיג את מטרתו: הנתון הראשון נוגע למשך ההליך – בעוד חוק חדלות פירעון קבע שמשך תקופת התשלומים המרבית יעמוד על 36 חודשים (עם אפשרות להארכת התקופה במקרים חריגים), תיחום שכאמור נעשה בעיקר משיקולי שיקומו של החייב, בפועל תקופת השתלומים הממוצעת עומדת על 51 חודשים. הנתון השני נוגע לשיעורי הנשירה מההליך: כ־50% מתיקי חדלות הפירעון מסתיימים בביטול ההליך ללא הפטר, וחזרת החייב למעגל החובות ללא מסגרת שיקומית. אף שיש כמה הסברים אפשריים לשיעור הנשירה הגבוה (למשל, הקושי האינהרנטי הכרוך בהליך), לדעתנו הסיבה הדומיננטית לשיעור זה הוא הפער בין גובה צווי התשלומים לבין יכולת החייבים לעמוד בהם.
הנתון השלישי, אשר עולה ממחקרה של ד"ר נטע נדיב, הוא שב־79% מהתיקים נקבע צו לתשלום סכום שהוא גבוה יותר מהסכום שהיה אמור להיקבע לפי הוראות הנוהל. כלומר, אף שהנוהל מתווה דרך לקביעת צו תשלומים בהתחשב בדמי המחיה שיש להותיר בידי החייב (גם אם, כאמור, באופן שמעורר קשיים), בפועל צווי התשלומים לא מותירים בידי החייב די אמצעים הדרושים למחייתו (כפי שאלה הוגדרו בנוהל). לצד זאת, מחקרה של נדיב משווה את צווי התשלומים שנקבעים בפועל לא רק אל מול אלה שהיו אמורים להיקבע לפי אמות המידה המעוגנות בנוהל, אלא גם אל מול דרכים נוספות לחישוב צווי התשלומים. כך, נמצא כי צווי התשלומים שניתנו בפועל גבוהים גם מצווי תשלומים שהיו ניתנים לו היו מבוססים על אמות מידה שנקבעו בטיוטת תקנות שפורסמה בשנת 2022 או על פי מודל מתמטי (הבוחן את הכנסות החייב אל מול הוצאותיו הבסיסיות), אשר נועדו לאזן בין אינטרס החייב וזכותו לקיום בכבוד לאלו של הנושה.
טיעוננו הוא כי העובדה שברוב המוחלט מתיקי חדלות הפירעון ניתנים צווי תשלומים הגבוהים מיכולתו של החייב לשלם, מציבה בפניו מספר ברירות, הפוגעות כולן בזכותו לקיום בכבוד: הברירה הראשונה (שסביר שקיימת רק תיאורטית) היא לשאת בצווי התשלומים באופן שיותיר אותו ללא אמצעי קיום מינימליים. אפשרות זאת מהווה פגיעה בהיבט הנקודתי של הזכות לקיום בכבוד, קרי זכותו של החייב "לנהוג כבן אנוש בלא שתכריע אותו המצוקה ותביא אותו לכלל מחסור קיומי". הברירה האחרת היא ליטול הלוואות (מבני משפחה או מהשוק האפור) על מנת לעמוד בצו התשלומים. במקרים אלה החייב אמנם יקבל הפטר, אך הוא יהיה נתון בחובות חדשים. ברירה זאת עשויה להסביר את הנתונים המצביעים על כך שכמעט מחצית מחדלי הפירעון שזכו להפטר חזרו למעגל החובות בתוך שנים ספורות. הברירה השלישית היא נשירה מהליך חדלות הפירעון ללא קבלת הפטר (כפי שאכן קורה במחצית מהתיקים). שתי הברירות האחרונות פוגעות בהיבט התהליכי של הזכות לקיום בכבוד, כלומר הזכות השיקומית, המעניקה לפרט הזדמנות אמיתית לצאת ממעגל הנזקקות ולהצליח לספק את צורכי הקיום הבסיסיים שלו בכוחות עצמו. החובה הכללית המוטלת על השלטון לדאוג לזכויות הפרט, ובכלל זה לכך שיהיו ברשותו אמצעים הדרושים לקיום בכבוד, מתחדדת נוכח תרומתה הניכרת של המדיניות הממשלתית לגידול שיעור חדלי הפירעון, שנבע מהרחבת שוק האשראי הצרכני.
מסקנות וצעדים להמשך
הליכי חדלות פירעון מערבים אינטרסים של שחקנים שונים הלוקחים חלק בהליך, ומעלים שאלה ערכית באשר לאופן שבו יש לאזן ביניהם. חוק חדלות פירעון סימן שתי מטרות מרכזיות להליך – האחת מקסום שיעור הפירעון לנושים; והאחרת, הצבת דרישות ריאליות בפני החייבים המשתתפים בהליך, בהתחשב בצרכים המינימליים הדרושים לקיומם בכבוד כדי לאפשר להם לצלוח את ההליך, לעודד את שיקומם הכלכלי ואת חזרתם למעגל החיים היצרני. אולם האופן שבו מיושם החוק, ובפרט צווי התשלומים שניתנים בהליכי חדלות פירעון, פוגעים בזכות לקיום מינימלי בכבוד – אם כיוון שהם שוללים מהחייב את מינימום האמצעים הדרושים לקיום בכבוד, ואם כיוון שהם מותירים אותו במעגל עוני ממנו אין מוצא.
יתרה מכך, הפער בין צו התשלומים לבין יכולתו הכלכלית של החייב פוגע גם במטרתו הנוספת של חוק חדלות פירעון - הגדלת שיעור החוב שייפרע לנושים. זאת כיוון שפער זה מיתרגם לנשירת החייבים מהליכי חדלות הפירעון, והפסקת התשלומים העתיים לנושים. לכן לא ברור אם יש הצדקה לפערים הניכרים בין צווי התשלומים שניתנים בפועל לבין יכולתם הכלכלית של החייבים לשלמם, ומה היא.
אנו סבורים שעל מנת לטייב את האופן בו מיושם החוק כך שישרת את מטרותיו יש לנקוט מספר צעדים, חלקם כדי להקטין את שיעור האנשים הנכנסים להליכי חדלות פירעון, והאחרים כדי לאפשר את שיקומם של אלו שכבר בהליך:
1. שינוי במדיניות האשראי הצרכני בישראל – יש להגדיל את האחריות המוטלת על הבנקים ועל חברות האשראי לבדוק את הרקע הכלכלי של המלווה ולצמצם את ההלוואות הניתנות לאנשים בעלי יכולת פירעון נמוכה. על המפקח על הבנקים או הממונה על שוק ההון, אשר תומכים לפחות הצהרתית במטרות הללו, להדק את פיקוחם על נותנות האשראי ולהטיל עליהן סנקציות בעת הצורך.
2. התקנת תקנות ויישומן – על שר המשפטים להתקין בתקנות כללים לחישוב דמי המחיה, על בסיס הצרכים המינימליים הדרושים לשם קיום בכבוד, כמצוות סעיף 162 בחוק חדלות פירעון. כמו כן עליו לקבוע כי חריגה מדרכי החישוב תיעשה רק במקרים חריגים, שיוגדרו בתקנות. נוסף על כך, יש לפעול לצמצום המקרים שבהם תוארך תכנית הפירעון מעבר לתקופה הקבועה בחוק ואף לעודד הקדמת תשלומים וקיצור משך ההליך.
3. שינוי מנגנון התמריצים של בעלי התפקידים בחדלות פירעון – כיום שכר טרחת הנאמנים והממונה בהליכי חדלות פירעון נגזר מהסכום שישולם על ידי החייב, באופן שגורם להליך להיות מוטה גבייה. תחת זאת יש להגדיר יעדים שיקומיים שעל כלל בעלי התפקידים לעמוד בהם, שיימדדו גם בשיעורי החזרה של מקבלי ההפטר למעגל החובות.
4. מנגנון הסדר תשלומים – יש להנהיג מנגנון של הסדר תשלומים, במסגרתו, לפני פתיחת הליכי חדלות הפירעון, תינתן לצדדים להליך (החייב ונושיו) הזדמנות אחרונה להימנע מהכניסה להליך ובמקום זאת לגבש הסדר חוב שמקובל עליהם. זאת, על מנת להציע אלטרנטיבה נוחה יותר עבור החייב במסגרתה יוכל לפרוע את חובותיו, שכן הליכי חדלות הפירעון כרוכים בקשיים ומגבלות רבות המוטלות עליו. מנגנון זה קיים כיום בסעיפים 190-198 לחוק רק עבור הליכים בסכומים נמוכים (בפיקוחו של רשם ההוצאה לפועל), אך אנו סבורים שיש להחילו על כלל ההליכים.
