מדוע האחריות לרווחת האנשים החיים בעוני מצדיקה לא רק העברת משאבים חומריים מן המדינה לטובת העניים, אלא גם העברת נטלים פרוצדורליים מסוימים מן העניים אל המדינה? מבט מן המשפט העברי
בג"ץ עמותת מחויבות: ארבע גישות של השופטים
בבג"ץ עמותת מחויבות נדונה עתירה של זכאי גמלת הבטחת הכנסה נגד דבר חקיקה שקיצץ כ-30% משיעורה של גמלת הבטחת הכנסה. לטענת העותרים, קיצוץ משמעותי בשיעורה של הגמלה משמעו אי-מתן אפשרות להתקיים בכבוד, ולפיכך דינה של חקיקה זו להתבטל.
בצד השאלות המהותיות שנדונו בפסק הדין (האם הזכות לקיום בכבוד היא זכות חוקתית, ומהי ההגדרה של קיום בכבוד) נידונה שאלה פרוצדורלית הנוגעת לזהות הצד הנושא בנטל ההוכחה: האם על העותרים להוכיח כי הקיצוץ בגמלת הבטחת הכנסה פוגע בזכותם להתקיים בכבוד, או שמא על המדינה להוכיח כי למרות הקיצוץ היא מבטיחה בדרכים אחרות את הקיום בכבוד של אזרחיה. במבט ראשון שאלה זו עשויה להיראות טכנית באופייה ושולית בחשיבותה. ברם, מבט שני מגלה כי היא עקרונית באופייה ומרכזית בחשיבותה. עקרוניותה נובעת מכך שהיא מציפה שאלות יסוד לגבי היחס שבין דיני הפרוצדורה לבין הזכויות החברתיות, ובאופן כללי יותר לגבי היחס שבין רעיון הצדק החלוקתי, שמכוחו חלה החובה לחלק בצורה צודקת את הטובין בין בני החברה, לבין דרך ניהול הליכים משפטיים. מרכזיותה נובעת מכך שיש בה כדי להשפיע על ההכרעה הסופית בדין במקרה זה ובמקרים אחרים. ברשימה קצרה זו אבקש להאיר את התרומה שהמשפט העברי עשוי לתרום לדיון שהתנהל בשאלה זו בין שופטי בג"ץ.
מתוך פסק הדין ניתן לחלץ ארבע גישות עקרוניות של השופטים: לדעת הנשיא ברק, נטל ההוכחה מוטל על העותרים, והם לא עמדו בו, מכפל סיבות. ראשית, משום שגמלת הבטחת הכנסה היא אמצעי תמיכה אחד מני רבים שמדינת ישראל מעניקה לרווחת תושביה. לפיכך, אין די שהעותרים יוכיחו פגיעה באמצעי זה, אלא היה עליהם להוכיח כי במכלול תמיכות הרווחה שמעניקה מדינת ישראל אין כדי להתקיים בכבוד. שנית, משום שלא די בכך שהעותרים יוכיחו באופן כללי כי התמיכות שהמדינה מעניקה אינן מספיקות, אלא עליהם להוכיח זאת באופן קונקרטי, לגבי כל עותרת ועותר בנפרד, באמצעות נתונים אודות הכנסותיהם והוצאותיהם האישיות. במילים אחרות, על העותרים מוטל הנטל להוכיח פגיעה קונקרטית (בכל עותר באופן אישי), תוצאתית (כלומר, שלא ניתן להתקיים בכבוד) וכוללנית (כלומר בהתייחס למכלול התמיכות ולא לגמלת הבטחת הכנסה בלבד). נקל להבין מדוע רבים בקרו את גישת הנשיא ברק על כך שהיא מציבה בפני העותרים רף ראייתי בלתי-עביר, ומדוע חרף הרטוריקה החברתית של פסק דינו, בפועל הוא קובע רף ראייתי שלעולם לא יוכל להיחצות.
גישה אחרת היא זו של השופטת ביניש, שאינה מקבלת את הדרישה הכוללנית שהציב ברק. לדעתה, אמנם על העותרים להוכיח כי נפגעה זכותם להתקיים בכבוד, אולם לשם כך אין לדרוש מהם לספק תמונה כללית רחבה של מכלול האמצעים שמדינת ישראל מעניקה לרווחת תושביה. די בכך שהעותרים יוכיחו קיצוץ משמעותי בגמלת הבטחת הכנסה, שהיא האמצעי העיקרי שבאמצעותו מדינת ישראל מגנה על הזכות לקיום בכבוד. ברם, אף לשיטת השופטת ביניש, על העותרים להוכיח פגיעה קונקרטית ותוצאתית, באמצעות הוכחת פער בין הוצאותיהם לבין הכנסותיהם שאינו מאפשר להם להתקיים בכבוד. השופטת ביניש חולקת אפוא על הנשיא ברק לגבי המאפיין הכוללני, אולם היא מסכימה עמו כי נטל ההוכחה המוטל על העותרים הוא קונקרטי ותוצאתי. לפיכך היא מצטרפת למסקנתו ודוחה את העתירה, שכן העותרים לא סיפקו נתונים אישיים המתייחסים להכנסותיהם והוצאותיהם.
גישה שלישית הציג השופט לוי ז"ל. לשיטתו, די בכך שהעותרים הוכיחו פגיעה משמעותית בגמלת הבטחת הכנסה, שהיא האמצעי המרכזי להבטחת הקיום בכבוד, כדי לעורר ספק ממשי לגבי יכולתם של מקבלי הגמלאות להתקיים בכבוד ולהעביר את נטל ההוכחה אל המדינה. אז תצטרך המדינה להוכיח שהיא אכן מעניקה בדרכים אחרות אמצעים המספיקים לקיום בכבוד. לשיטתו, העותרים אינם צריכים להוכיח באופן אישי וקונקרטי – על בסיס נתוני הכנסותיהם והוצאותיהם – כי אין להם אפשרות להתקיים בכבוד. לפיכך סבר השופט לוי בניגוד לעמיתיו, כי העותרים עמדו בנטל ההוכחה, ומשהמדינה לא הוכיחה כי יש במכלול התמיכות שהמדינה מעניקה כדי לאפשר קיום בכבוד, הוא הציע לקבל את טענת העותרים כי הקיצוץ שנעשה פוגע בזכותם לקיום בכבוד.
דרך התמודדות רביעית הוצעה על ידי השופטת דורנר, שישבה בהרכב השופטים הראשון שהחל לדון בפרשת עמותת מחויבות. לטענת השופטת דורנר, לא ניתן לדון בשאלה האם דבר חקיקה המשנה את שיעור גמלאות הבטחת הכנסה פוגע בזכות לקיום בכבוד, מבלי שראשית יוגדר מהו הסכום הדרוש לקיום בכבוד. לפיכך הוציאה השופטת דורנר צו על תנאי, המורה למדינה להגדיר מהי אמת המידה ל"קיום אנושי בכבוד" כמתחייב לדעתה מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. דרישה זו היא מרחיקת לכת מן הגישות של השופטים ביניש ולוי. לשיטת השופטת דורנר, אין די כי במענה לעתירה תוכיח המדינה שהיא מאפשרת להתקיים בכבוד, אלא מוטלת עליה חובה מקדמית להגדיר את הסכום הדרוש לקיום בכבוד. במילים אחרות, חלק מחובתה המהותית של המדינה להבטיח את הקיום בכבוד הוא חובתה ההליכית להגדיר את הסכום הדרוש לקיום בכבוד. כל עוד המדינה לא הגדירה סכום זה, אין היא יכולה לטעון כי מילאה את חובתה. נקל לשער מדוע החלטה זו נתפסה על ידי חברי הכנסת כהתערבות שיפוטית אקטיביסטית בפעילותה של הרשות המחוקקת.
במהלך המשפט פרשה השופטת דורנר מכס השיפוט, ולאחר פרישתה שונה ההרכב, הצו בוטל, וגישתה לא קיבלה ביטוי בפסק הדין הסופי בפרשת עמותת מחויבות. ברם, כעבור כמה שנים, בשנת 2010, גישה דומה מצאה ביטוי בפרשת Hartz IV בבית המשפט החוקתי בגרמניה. מפאת קוצר היריעה לא אכנס לתיאור פסק דין זה ולניתוחו.
"ספק צדקה – צדקה", הכלל וטעמו
חכמי המשפט העברי לדורותיהם דנו בשאלה הקרובה במידת מה לזו שנדונה על ידי שופטי בית המשפט העליון. אמנם ההקשר שבו היא עלתה היה מעט שונה, ואף המשגתה נעשתה בכלים אחרים. ברם, האתגר העקרוני היה דומה. חלק מן ההנמקות שניתנו לכלל שפיתח המשפט העברי עשויות להתגלות רבות משמעות עבור הנושא שנדון בפרשת עמותת מחויבות, ויש בכוחן להעשיר באופן מהותי את השיח המשפטי בשאלה זו.
קופת הצדקה הייתה המנגנון העיקרי שפיתח המשפט העברי להבטחת הרווחה של חברי הקהילה החיים בעוני. במסגרת דיני הצדקה הוגדרו החובות השונות החלות על הקהילה כדי שאנשים מחוסרי אמצעים יוכלו להתקיים בכבוד. אחת השאלות שנדונה בהקשר דיני צדקה הייתה כיצד להכריע מקרי ספק, שבהם לא ברור אם הקהילה וחבריה מילאו את חובת הצדקה המוטלת עליהם כלפי עניי הקהילה. על פי הכללים הרגילים של דיני הראיות, נטל ההוכחה אמור היה לחול על העניים, שכן הם התובעים קבלת סיוע, וכלל נקוט בידינו "המוציא מחברו עליו הראיה". למרות זאת, בעיצומם של ימי הביניים קבע רבי יצחק אור זרוע, מגדולי הפוסקים במאה הי"ב-י"ג, את הכלל "ספק צדקה – צדקה", לפיו אם מתעורר ספק לגבי מילוי חובת הצדקה הרי שהספק צריך להיות מוכרע לטובת העניים, אלא אם הנתבע יוכיח שהוא מילא את חובתו. ובלשונו: "מי שיש בידו כיס של מעות ונסתפק לי'[ה] [=לו] אם הוא של צדקה אם לאו – חייב ליתן אותו לצדקה" (אור זרוע, חלק א – הלכות צדקה סימן יח). לאחר כמה דיונים והתלבטויות כלל זה קנה שביתה בין פוסקי ההלכה.
הכלל "ספק צדקה – צדקה", אין משמעו שבכל מקרה שעני תובע את בעל הבית או את הקהילה יעבור נטל ההוכחה אל הנתבע. כלל זה חל רק במקרים המוגדרים "ספק צדקה", כלומר אם התעורר ספק ממשי לגבי הממון הנדון. ספק זה יכול שיתעורר בעקבות הוכחות ראשוניות שיביא העני, ויכול שיתעורר מסיבות אחרות. כך או כך, אז יתהפך הנטל ויחול על בעל הבית או על הקהילה, שיצטרכו להוכיח כי קיימו את חובתם כראוי.
הרלוונטיות של הכלל "ספק צדקה – צדקה" לפרשת עמותת מחויבות אינו רק בהשלכה המעשית שלו אלא גם ברציונל המבסס אותו. על פי גישה מרכזית בין פוסקי ההלכה, הטעם לכלל "ספק צדקה – צדקה" הוא העיקרון ההלכתי "ספק איסורא – לחומרא". לפי גישה זו, עיקר עניינה של חובת הצדקה הוא החובה הדתית של בעל הבית להפריש מכספו, אם כדי לזכות בכפרת נפשו ואם כדי לחנכו לחמלה ולריסון מידת החמדנות, וכדי לטעת בקרבו את ההכרה בריבונות הקב"ה על ממונו. על כן, כשם שעל אדם להחמיר בכל מקרי הספק הנוגעים לחובותיו הדתיות, כגון ספק בכשרות הבשר או בשמירת שבת ("ספק איסורא לחומרא"), כך גם עליו להחמיר במקרי ספק הנוגעים לחובת הצדקה, ומכאן ש"ספק צדקה – צדקה".
אולם פוסקים רבים לא הסכימו עם סיווג זה. לדעתם חובת הצדקה היא "ממונא" ולא "איסורא", כלומר עיקר תכליתה הוא הדאגה לרווחת העני, ולאו דווקא הטבת נפשו ומידותיו של נותן הצדקה. על פי ניתוח זה, "ספק צדקה" מעורר סכסוך ממוני רגיל בין שניים הטוענים לזכותם על הממון המוטל במחלוקת – בעל הבית או הקהילה מחד גיסא, והעני מאידך גיסא. על כן, לפי גישה זו חוזרת השאלה מדוע במקרי צדקה חל הכלל "ספק צדקה – צדקה" ולא הכלל "המוציא מחברו עליו הראיה".
הסבר מעניין להלכה זו הוצע על ידי רבי שמעון שקופ (המאה הי"ט-כ'). לשיטתו, כחלק מן התכלית של הבטחת הרווחה של העני, חובת צדקה קובעת כי לא רק שיש חובה לסייע לו באמצעות הענקת כסף, אלא גם בדרך שתחסוך ממנו את הצורך בהתדיינות משפטית מיותרת. על נותן הצדקה להעניק לעני את התמיכה המגיעה לו בדרך שתהיה ודאית וברורה, שלא תעורר ספקות שיחייבו את העני להוכיח את תביעתו בבית דין. אם הצדקה ניתנה בדרך המעוררת ספקות לגבי מילוי החובה, הרי שהחובה לא התמלאה ויש צורך לחזור וליתן צדקה לעני בדרך מבוררת. וכלשונו: "והוא ענין הוספה לזכות העני... שכל זמן שלא יבורר שקבל העני חלק הראוי לו יחזור ויתן אף משלו" (שערי ישר, שער ה פרק יט).
דומה כי ביסוד דבריו של רבי שקופ עומדות הקביעות הבאות: ראשית, הכלל "ספק צדקה – צדקה" אינו כלל הכרעה שמחמת הספק יש להחמיר ולהעניק את הממון לעני, אלא זהו כלל הקובע נטל להעניק לעני את הסיוע באופן מבורר וודאי, וכל עוד הוא ניתן באופן המותיר ספקות, כמוהו כמה שלא ניתן. לפיכך, חובת הצדקה בעינה עומדת. שנית, הטעם לכלל זה מבוסס על ההנחה שהעני נתפס כגורם חלש, אשר יש לסייע לו לא רק בממון אלא גם בפרוצדורה, קרי בהעברת נטל ההוכחה אל הצד שכנגד ("הוספה לזכות העני"). שלישית, מכך גם מתבררים גבולות הכלל "ספק צדקה – צדקה". כלל זה חל רק במקרים שבהם ברור שיש חובת צדקה, ומתעורר ספק אם היא קוימה כראוי. במקרים אלה על בעל הממון לשאת בעלות של הספק, כלומר החובה ליתן צדקה ממשיכה לחול עליו עד שיתברר בוודאות כי נתן כראוי. אולם אם מדובר במקרים שבהם הספק הוא לגבי עצם קיומה של חובת הצדקה, אזי כאן לא יחול הכלל "ספק צדקה – צדקה" אלא יחולו כללי ההכרעה הרגילים בענייני ממונות, שעיקרם "המוציא מחברו עליו הראיה". ניתן להדגים זאת בהבדל הנעוץ בין תרחיש שבו בעל בית חייב בצדקה ויש ספק אם עמד בחובה לתת את מלוא הסכום, לבין תרחיש שבו הספק הוא בשאלה אם העני הוא עני אמיתי או מתחזה.
מה יכול המשפט העברי לתרום לשאלת נטל ההוכחה?
הכלל "ספק צדקה – צדקה", ובמיוחד בפרשנות שניתנה לו על ידי רבי שמעון שקופ, נושא משמעות רבה לדיון שנערך בפסק דין עמותת מחויבות. החלת כלל זה על המקרה הנידון בפסק דין עמותת מחויבות הייתה מביאה לכאורה לתוצאה הבאה: על מדינת ישראל מוטלת החובה החוקתית להבטיח את רווחתם של תושביה באמצעות הענקת אמצעי קיום למי שאינם יכולים לספק זאת בעצמם. גמלת הבטחת הכנסה היא אחד האמצעים המרכזיים למטרה זו. הקיצוץ המשמעותי שהכנסת ביקשה לערוך בגמלת הבטחת הכנסה מעורר ספק ממשי אם אנשים החיים בעוני יוכלו להמשיך להתקיים בכבוד. העותרים עמדו בנטל הוכחת קיומו של הקיצוץ. אף שבכך אין די כדי להכריע את המקרה לטובתם ולבטל את הקיצוץ, שהרי יתכן כי מדינת ישראל מקיימת את חובתה באמצעים אחרים, יש בכך לכל הפחות כדי לעורר ספק. משכך, כאן ראוי לחול הכלל "ספק צדקה – צדקה", כלומר על המדינה יחול הנטל להוכיח כי היא מעניקה את האמצעים הדרושים להתקיים בכבוד, וכל עוד לא תעשה כן, היא תיחשב כמי שלא עמדה בחובתה.
גישה זו קרובה לכאורה לגישה של השופט לוי. אלא שיש הבדל עקרוני בין גישת השופט לוי לבין הגישה שמציע המשפט העברי. לדעת השופט לוי הטעם להעברת נטל ההוכחה במקרה שלפנינו נעוץ בקושי לנתח את מכלול מערכות התמיכה שמדינת ישראל מספקת לאזרחיה. לשיטתו, השאלה העומדת על הפרק – האם מדינת הרווחה הישראלית מעניקה את האמצעים הדרושים לקיום בכבוד? – מורכבת מכדי להטיל את הוכחתה על העותרים, ויש להטילה על המדינה, שיש לה הנגישות למכלול הנתונים הרלוונטיים. במשפט העברי, לעומת זאת, נראה שהטעם להעברת נטל ההוכחה שונה, והוא מבוסס על הכרה בחולשתו של האדם החי בעוני, וכלשונו של רבי שמעון שקופ: "הוספה לזכות העני". חולשה מובנית זו מצדיקה חובה לסייע לעני לא רק באמצעים כספיים אלא גם באמצעים דיוניים, כלומר להפוך את נטל ההוכחה במקרי ספק.
אחד הלקחים החשובים העולים מן הכלל במשפט העברי הוא שהקשיים שעמם מתמודד האדם החי בעוני אינם רק כספיים אלא גם משפטיים-פרוצדורליים (מזווית אחרת, תמי קצביאן עומדת על הקשר "שבין אגד הזכויות הפרוצדורליות ובין הזכויות המהותיות בכלל, ובין ההיבט הדיוני של הזכות להבטחת הכנסה והיבטה המהותי של זכות זו בפרט"). תמיכה כספית לעני אינה מספקת, אם בעת שהוא יתבע את המגיע לו הוא ייאלץ לשאת במלוא נטל ההוכחה, שבדרך כלל אפשר לדרוש מתובע אך יש קושי לדרוש זאת מאדם המתמודד עם מצוקת העוני. לניהול הליך משפטי, הבאת ראיות, שכנוע בית המשפט, יש עלויות רבות שקשה להטילן על אנשים הנאבקים על הישרדותם. הללו זכאים להקלה פרוצדורלית, ובמקרי ספק יש להעביר את הנטל לכתפי הצד החזק, נותני הסיוע. במילים אחרות, מן המשפט העברי למדנו כי המחויבות לצדק חלוקתי צריכה לבוא לידי ביטוי לא רק בהעברת משאבים חומריים לטובת האנשים החיים בעוני אלא גם בהעברת הטבות פרוצדורליות בהליך השיפוטי. בשונה מתביעות רגילות בתחום זכויות האדם, שבהן העותר נושא במלוא נטל ההוכחה להוכיח כי זכותו החוקתית נפגעה, בתחום הזכויות החברתיות שבהם העותרים סובלים מנחיתות מובנית, די שיתעורר ספק כדי להצדיק העברה של נטל ההוכחה אל כתפי המדינה. תיאוריה של צדק חלוקתי מצדיקה אפוא לא רק העברת משאבים חומריים בשיעור מסוים מבעלי הרכוש אל העניים, אלא גם העברת נטלים פרוצדורליים מסוימים מן העניים אל המדינה.
* רשימה זו היא חלק ממחקר המוקדש לבחינת התרומות האפשריות של המשפט העברי לפסיקות בתי המשפט בתחום הזכויות החברתיות.
פרופ' בני פורת, ראש המכון לחקר המשפט העברי, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים.