הזכות לקיום בכבוד היא אבן יסוד בזכויות החברתיות, אך מדיניות הביטוח הלאומי המתחשבת בסיוע משפחתי כ"הכנסה רעיונית" פוגעת בזכות לקיום מינימלי בכבוד, במיוחד בקרב אוכלוסיות מוחלשות
הזכות לקיום בכבוד
הזכות לקיום בכבוד הינה זכות חוקתית במשפט הישראלי הנגזרת מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (1992). בעניין עמותת מחויבות (2005) נקבע כי הזכות מהווה אגד של זכויות, ומטרתה להבטיח שיעמדו לרשותו של אדם המשאבים הדרושים לצורכי החיים הבסיסיים, כגון קורת גג, גישה לחשמל ולמים, האפשרות לקבל טיפול רפואי הולם, חינוך ראוי, ועוד. זכות זו לא רק מגנה על הפרט מפני פגיעות מצד רשויות השלטון, אלא יש בה גם היבט חיובי המטיל על המדינה חובה אקטיבית לפעול להגשמתה.
זכות זו נפגעת כשאדם נאלץ להתקיים בתנאי חיים הנופלים מן המינימום הנדרש לקיום בסיסי בכבוד. בכל מקרה בו תוצאה זו אינה מושגת יש משום פגיעה בזכות לקיום בכבוד. קביעה זו מסויגת בשני סייגים: ראשית, הזכות לקיום בכבוד משתרעת רק על האינטרס שלא להיות נתון בתנאים של מחסור קיומי. שנית, הבחינה נעשית ברמה האישית של האדם תוך התחשבות בכלל מקורות ההכנסה והצרכים הייחודיים לו, ולא עוסקת בקריטריונים כללים או הסדרים גורפים. יצוין, שבדומה למקרים אחרים של הגנה על זכויות חוקתיות, הפגיעה יכולה להיות מוצדקת בהתאם לתנאיה של פסקת ההגבלה. כלומר אם היא מבוססת על הסמכה בחוק, נועדה לתכלית ראויה והיא מידתית.
הבטחת הכנסה
בינואר 1982 נכנס לתוקפו חוק הבטחת הכנסה, התשמ״א–1980 המשמש רשת ביטחון חברתית, לצד הסדרים נוספים עבור תושבי המדינה שאינם יכולים להתקיים בכוחות עצמם באופן מינימלי. הקצבה מיועדת לתושבי ישראל מגיל 25 ומעלה, שהכנסתם אינה מגיעה לסף המינימלי הקבוע בתקנות הנלוות לחוק. הזכאות לקצבה מותנית בשני מבחנים מהותיים. האחד הוא מבחן ההכנסות שבוחן את האמצעים הכלכליים העומדים למשק הבית של מבקש הקצבה. האחר הוא מבחן התעסוקה, במסגרתו על מבקש הקצבה להיות "דורש עבודה", כלומר זמין ומוכן לעבוד בעבודה שיציע לו שירות התעסוקה, אלא אם החוק פוטר אותו מכך.
האם תמיכה משפחתית היא הכנסה רעיונית ששוללת זכאות להבטחת הכנסה?
במסגרת מבחן ההכנסות נכללות לא רק הכנסות מעבודה, פנסיה וקצבאות, אלא גם הכנסה רעיונית מנכס. הכנסה רעיונית לעניין מבחן ההכנסות מוגדרת בסעיף 9(א)(4) לחוק הבטחת הכנסה כהכנסה שניתן להפיק מנכס (למעט נכס המשמש למגורי הזכאי) שבבעלות מבקש הקצבה, אף אם אותה הכנסה אינה מתקבלת בפועל. על פי החוק אין דרישה לבחינת המצב בשטח, אלא רק בחינה של פוטנציאל ההשתכרות התיאורטי. תקנה 10 לתקנות הבטחת הכנסה קובעת את אופן חישוב ההכנסה הרעיונית מנכס. המוסד לביטוח לאומי עורך שמאות לנכס הרלוונטי, ובהתבסס על הממצאים נקבע פוטנציאל ההכנסה שהנכס יכול להניב. שווי ההכנסה הרעיונית שנקבע נלקח בחשבון לעניין מבחן ההכנסות, ואם סך הכנסות המבקש עולה על הסף הקבוע בתקנות, תפחת או תישלל זכאותו לקצבת הבטחת ההכנסה. בפרשת קוזלי נקבע כי בחינת יכולתו של בעל הנכס להפיק ממנו הכנסה הינה בחינה עובדתית, ולעניין זה קיימים שני פרמטרים רלוונטיים: שווי הנכס ויכולת מימושו. הבחינה היא אובייקטיבית. משמעות הדבר היא שיש להתמקד בשאלה אם יש פוטנציאל אובייקטיבי למימוש הנכס, ולא בשאלה אם בעל הנכס הצליח בפועל לממש אותו.
נוכח מדיניות המוסד לביטוח לאומי בעניין הכנסה רעיונית, עולה השאלה כיצד יש להתייחס למצב שבו הפוטנציאל להפקת הכנסה נובע מכך שאחד מבני המשפחה עושה שימוש בנכס. האם ראוי להביא בחשבון שבעל הנכס יכול היה לדרוש מבני משפחה דמי שכירות? סוגיה זו, שנראית פשוטה מבחינה משפטית, מעלה שאלות כבדות משקל מבחינה תרבותית במיוחד בחברות שבהן תמיכה הדדית היא נורמה. במהלך השתתפותי בקליניקה למיצוי זכויות בפריפריה באוניברסיטה העברית בירושלים, נתקלתי פעמים רבות במקרים שבהם השאלות הללו יצרו דילמות מוסריות ותרבותיות. תפיסת המוסד קובעת שכסף נחשב לערך כלכלי בפני עצמו, בלי קשר למקורו או לאופן שבו הושג, ואין זה משנה כיצד הכסף נרכש. בהתאם לגישה זו, תמיכה משפחתית נתפסת ככלי המשפר את מצבו הכלכלי של האדם ומפחית את תלותו בסיוע מהמדינה, ולכן יש הצדקה להפחית או לשלול לחלוטין את קצבית הקיום. אולם, גישה זו מעוררת קשיים מהותיים מכיוון שהיא מנותקת מערכים מוסריים ואתיים. אמנם לכסף עצמו אין ריח, אבל למקורו ולשימוש בו בהחלט יש משמעות מבחינה ערכית ומוסרית.
מערכת יחסים משפחתית מתאפיינת מעצם טיבה במתן עזרה ותמיכה מסוגים שונים, שאינם בהכרח כספיים או ניתנים לכימות מדויק. עזרה זו אינה תמיד הדדית והיא משתנה בהתאם לצרכים הייחודיים של בני המשפחה ושלב חייהם. תמיכה בתוך המשפחה מתבססת לרוב על קשרים רגשיים וחברתיים ולא על הסכמות פורמליות, ולכן היא אותנטית ובלתי פורמאלית מטבעה. בדיקה משפטית של עזרה משפחתית יוצרת תחושה לא נוחה של התערבות חיצונית במרחב האינטימי של המשפחה. התערבות זו עלולה להוביל להשטחה של היחסים המשפחתיים ולתוצאות מלאכותיות שאינן משקפות את המציאות. הקביעה שמבחן ההכנסה הרעיונית הוא מבחן אובייקטיבי אינה מתיישבת עם טיבה של מערכת יחסים משפחתית, שכן היא מתמקדת בפוטנציאל הכלכלי האובייקטיבי של הנכס, תוך התעלמות מהמציאות החברתית והמשפחתית בה מתקיימת מערכת היחסים. במקרים רבים, מערכת יחסים משפחתית יוצרת מניעה מוסרית מצד מבקש הקצבה לדרוש מבן משפחתו תשלום דמי שכירות. בכך, מתעלמת הגישה האובייקטיבית מדינמיות משפחתיות ומנסיבות החיים הממשיות.
קיימת סתירה עקרונית בין קביעת בית הדין בעניין קרול לבין הוראות סעיף 9 לחוק הבטחת הכנסה. בעוד שתמיכה כספית בתוך המשפחה אינה נחשבת כהכנסה לעניין מבחן ההכנסות, כך שבשנת 2018 בית הדין שינה את ההלכה שהייתה נהוגה וקבע בעניין סימה קרול שתמיכה משפחתית אינה בגדר הכנסה לצורך חוק הבטחת הכנסה. סעיף 9 לחוק הבטחת הכנסה קובע חזקה שלפיה כשמבקש קצבה מאפשר שימוש בנכס שבבעלותו, יש לייחס לו הכנסה רעיונית. כלומר, יש לראותו כאילו הוא מקבל דמי שכירות, גם אם בפועל לא התקבלה כל הכנסה.
הוראת החוק לא מבחינה בין מצב שבו בן משפחה עושה שימוש בנכס לבין מצב שבו דייר חיצוני שוכר אותו, אלא בוחן את פוטנציאל הנכס להניב הכנסה. אילו החוק היה מתיישב עם הקביעה בעניין קרול, הוא לא היה רואה שימוש בני משפחה כהכנסה רעיונית לעניין מבחן ההכנסות. דוגמא זו ממחישה כיצד החוק בעניין ייחוס הכנסה רעיונית מנכס, עיוור להקשרים התרבותיים השונים.
האם יש מקום להתאמת הוראות החוק להקשר התרבותי?
ההשלכות של החשבת סיוע משפחתי כהכנסה רעיונית אינן אחידות לגבי כלל האוכלוסיות בחברה. כך שלפי התרבות של החברה הערבית נכס אינו נתפס כמקור להכנסה אלא כמקור למגורי המשפחה. אולם, כפי שתואר לעיל, החקיקה ומדיניות ייחוס הכנסה מנכס אינן רואות במאפיינים תרבותיים כלה "נסיבות שאינן תלויות בתובע״ לצורך מימוש הפוטנציאל ההכנסה מנכס. אם אלו היו נחשבות ״נסיבות שאינן תלויות בתובע״ היה מקום להתחשב המאפיינים תרבותיים בהערכת זכאותו לסיוע. ההצדקה לגישה הקיימת היא שעל מבקש הקצבה לפעול בעצמו כדי למקסם את כושר ההשתכרות שלו בטרם יבקש סיוע מן המדינה.
העיוורון התרבותי מנסה לכפות תפיסת עולם בנוגע לחלוקת רכוש, הכנסה, מבנה משפחתי ומבנה מגורים על תרבויות שונות. את המחיר על כפייה זו משלמים אנשים שביקשו סיוע מהמדינה, אך זו מסרבת לעזור להם כל עוד לא "יתיישרו" עם דרישותיה, בעוד שהתרבות שבה הם חיים מונעת מהם לעשות זאת, והשפעת הכפייה מותירה אותם בין שתי אלטרנטיבות קשות.
היקף העוני הרחב שממנו סובלות קהילות חסרי יכולת קיום אינו נובע רק ממאפייני הקבוצה הייחודיים, אלא גם מאי התאמה בין דיני הרווחה למציאות חייהן של קבוצות אלו. חוסר התאמה זה, שמתעלם מנסיבות החיים המורכבות, מוביל לשלילת סיוע דווקא ממי שזקוק לו ביותר ובכך מחמיר את מעגל העוני במקום לצמצמו. על כן, לעמדתי, אחת הדרכים שתסייע בהתמודדות עם אי ההלימה בין הוראות החוק למציאות חייהם של מבקשי הקצבה היא בדיקת הזכאות לקצבה תוך מתן משקל לעובדה שאפשרות מימוש הנכס תלויה בתנאים נוספים שאין למבקש הקצבה שליטה עליהם. נוכח זאת, ייחוס ההכנסה הרעיונית ייגזר מהשאלה האם ביכולתו של בעל הנכס להפיק את ההכנסה.
סיכום
מימוש פוטנציאל ההכנסה הגלום בנכס תלוי בגורמים ובתנאים נוספים שאינם בשליטת בעל הנכס, כגון נסיבות משפחתיות וחברתיות. בחינה אובייקטיבית, שמתמקדת בפוטנציאל ההכנסה בלבד, מתעלמת מתנאים אלו ומהשלכותיהם המעשיות. מבקש הקצבה עלול למצוא את עצמו נאלץ לבחור בין שתי אפשרויות קשות: לדרוש מבן משפחתו דמי שכירות, תוך התמודדות עם השלכות חברתיות כבדות משקל שעלולות לערער את היחסים המשפחתיים, או לוותר על הדרישה ולהסתכן באובדן קצבת הבטחת הכנס באופן שפוגע בזכותו לקיום בכבוד. מצב זה יוצר מתח מתמיד עבור מבקש הקצבה, הנאלץ להכריע בין צרכיו הקיומיים לבין שמירה על מערכות היחסים המשפחתיות.
