הכרה בבדואים בנגב כעם ילידי לא תגרע מזכות ההגדרה העצמית של העם היהודי או מצדקת דרכה של הציונות.
בשנים האחרונות עלתה השאלה אם החברה הבדואית בישראל היא עם ילידי הזכאי לזכויות קבוצתיות. בפוסט זה אסקור שתי גישות מרכזיות בספרות לשאלה. גישה אחת מייחסת לבדואים מאפיינים ילידיים תוך התמקדות באורח חייהם הייחודי ושאיפתם לשמרו, וגורסת שנעשו כלפיהם עוולות המבוססות על אי-הכרה בזכויותיהם הילידיות. גישה אחרת שוללת את ההכרה בבדואים כעם ילידי בנימוקים הקשורים לתיארוך הגירתם לנגב, אורח חייהם הנוודי, והטענה שהיהודים הם ילידי הארץ, ושילידות היא הגדרה בלעדית, המתאימה לעם אחד בלבד. אתמקד בנימוק האחרון, שלטעמי טומן בחובו את החשש שמא הכרה בזכויות הילידיות של הבדואים תסווג את הציונות כקולוניאליזם ותגרע מזכותו של העם היהודי על ארצו. אטען שאין בהכרח סתירה בין שמירת הזכויות הלאומיות של העם היהודי לבין הכרה בזכויות הילידיות של הבדואים.
מהו עם ילידי (indigenous people)?
המסמכים המכוננים של משפט זכויות האדם התמקדו בזכויות אישיות ולא בזכויות קבוצתיות. אך בשנים האחרונות נשמע שיח הולך וגובר בדבר זכויות קבוצתיות בכלל והגנה על זכויות עמים ילידים בפרט. הבנות שהושגו ומסמכים שנכתבו בעניין נחשבים "משפט רך", שאיננו מחייב מדינות. אחד המסמכים הבולטים והמוסכמים ביותר בנושא הוא הצהרת האו"ם בדבר זכויות של עמים ילידים שאומצה בשנת 2007 על-ידי 143 מדינות. ישראל, אגב, נעדרה מההצבעה ולא הודיעה על תמיכתה בהצהרה בהמשך.
אין הגדרה משפטית פורמלית למושג "עם ילידי". אך מספר מאפיינים מקובלים. מאפיינים היסטוריים המתייחסים לזיקה לאדמה ולמשאבי הסביבה, למשך ולרציפות נוכחות העם הילידי בטריטוריה ולקדימות ההיסטורית בה, ולאורח חייו הייחודי (פוליטית, תרבותית, דתית וכדומה). ולצידם מאפיינים נרטיביים ומעמדיים המתייחסים לזיהוי העצמי של הקבוצה כילידית ולרצונה לשמר את אורח חייה, ולהיותה בעמדת נחיתות ביחס לקבוצה ההגמונית. זאת לרוב על רקע היסטורי של נישול, הדרה וחוסר הכרה משפטי בה.
קיימים עמים ילידים בכל רחבי תבל, והם מגוונים במאפייניהם וסיפורם ההיסטורי. ייתכן שאינטואטיבית קל יותר לזהות עמים ילידים שמקורם ב"עולם החדש" (יבשות אמריקה ואוסטרליה) על רקע ההבחנה הברורה בין העם הטרום-קולוניאלי לבין המתיישבים האירופאים. אך חשוב לציין שעמים ילידים רבים הוכרו גם ב"עולם הישן", ראיה לכך שרקע היסטורי של שלטון קולוניאלי אינו מרכיב הכרחי בזיהויים. למשל, ממשלות נורבגיה, שוודיה ופינלנד הכירו בסאמי בלפלנד כעם ילידי, על ידי כינון אוטונומיה תרבותית א-טריטוריאלית הכוללת אף פרלמנט.
הצהרת האו"ם מ-2007 קובעת את זכויותיו של עם ילידי. אלה כוללות בין היתר את הזכות לקבוע את זהותו ומבנהו החברתי, להגן על מורשתו, ולהיות מעורב בפעולות שלטוניות המשפיעות על אורח חייו, בדגש על דפוסי החזקה מסורתיים של קניינו. סוגייה בולטת במיוחד היא הכרה בזכות לאוטונומיה ומסגורה תחת הזכות ל"הגדרה עצמית". נסיונות להכיר בזכות הילידית להגדרה עצמית במימוש לאומי ריבוני (כלומר, בישות מדינית חיצונית) נחלו כישלון חרוץ. לעומת זאת, ההצהרה מ-2007 מכירה בזכות להגדרה עצמית ילידית שאינה מדינתית. כלומר, בתנאי שלא תפגע בשלמות הטריטוריאלית של המדינה ותמומש בכפוף לריבונות המדינה. כך, למרות שארצות הברית, קנדה, אוסטרליה וניו-זילנד תחילה נרתעו מהמושג "הגדרה עצמית" והצביעו נגד ההצהרה, בהמשך ארבעתן הסירו את התנגדותן נוכח ההכרה של ההצהרה בעיקרון השלמות הטריטוריאלית, ונוכח תוקפה הבלתי מחייב של ההצהרה.
האם החברה הבדואית היא עם ילידי?
השאלה התעוררה סביב תביעת שבט אל-עוקבי לשוב לאדמות כפר אל-עראקיב מהן פונה ב-1951, והפכה במרוצת השנים לסמל במאבק הבדואים להכרה בבעלותם על אדמות בנגב. רק לאחרונה דווח כי בנייה במקום נהרסה בפעם ה-183. עיקרי הטענות בקיצור נמרץ הם אלו: התובעים טענו לבעלות על אדמות אל-עראקיב מכוח המשפט המסורתי הבדואי והחזקה רבת-שנים עד לפינויים. המדינה טענה כי מדובר באדמות שהיו שייכות למדינה עוד מימי השלטון העות'מאני, שהגדיר את השטחים כבלתי מיושבים. בית המשפט העליון דחה את התביעה ולא קיבל את טענת הילידות בשלושה נימוקים. ראשית, המערערים תבעו חלקות לצורך בעלות פרטית ולכן הדיון בתביעתם לילידות היה למעלה מן הצורך. שנית, להצהרה מ-2007 אין תוקף מחייב בדין הישראלי. שלישית, העות'מאנים והבריטים לא הכירו בזכויות הבדואים מכוח ילידות. ישראל, מצידה, רק שמרה את הדין ולא שינתה דבר במעמדם.
בספרות קיימות גישות שונות לשאלה אם הבדואים הם עם ילידי. לגישת יפתחאל, קדר ואמארה, שהגישו חוו"ד מטעם התביעה בעניין אל-עוקבי, הבדואים תואמים למרב המאפיינים לילידיות. ראשית, הם משתייכים לקבוצה ייחודית אתנית ותרבותית שחיה בנגב בטרם הוקמה המדינה. שנית, הם מזהים עצמם כעם ילידי. המדינה אמנם לא מכירה בהם כילידים, אך כן כמיעוט בעל צביון ייחודי הזכאי לצורת התיישבות נפרדת בהתאם לאורח חייו. שלישית, הבדואים מוכרים כילידים על-ידי מומחים וגופים בינלאומיים כדווח האו"ם לזכויות עמים ילידים; הוועדה בדבר ביעור צורת האפליה הגזעית וועדה המפקחת על יישום האמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות קראו להכיר בבעלות הבדואים על אדמותיהם תוך תיאור קשרם לקרקע כ"קדמוני ומסורתי". רביעית, יפתחאל, קדר ואמארה מדגישים את יחסי הכוחות בין קבוצת הרוב היהודית לבדואית, תוך הצבעה על נישול האחרונים מאדמתם, סיווגם הנגזר כמסיגי גבול, והפגיעה המתמשכת בזכויותיהם. החוקרים אף קושרים רעיונית בין מדיניות ישראל ביחס לבדואים בנגב לדוקטרינת "הארץ הריקה" (terra nullius), שסייעה למדינות המערב להחיל משטר מקרקעין על אדמות תוך התעלמות מהילידים החיים בהן במעטה של נימוקים פורמליסטיים ודרישות רישום קניין נוקשות. לטענת החוקרים, המדיניות שנקטה ישראל כלפי הבדואים עם הקמת המדינה דומה לדוקטרינת הארץ הריקה, בכך שהתעלמה מזיקתם המסורתית לנגב, ואפיינה את החזקתם באדמותיהם כבלתי חוקית על בסיס הסיווג העותומאני של האדמות כ"מתות". הפסיקה, לעומת זאת, הכירה בחוקיות המדיניות של ממשלת ישראל בשנת 1984 בעניין אל-הואשלה ואשררה זאת בשנת 2012 בעניין אל-עוקבי.
לפי גישתם של קרק, פרנזמן ויהל (האחרונה אף ייצגה את המדינה בפרשת אל-עוקבי) הבדואים אינם עם ילידי. ראשית, הקמתה של מדינת ישראל לא נשלה זכויות ילידיות, מפני שאלה לא היו קיימות לפני שהוקמה. המשטר העות'מאני והמשטר מנדטורי לא הכירו בבדואים כעם ילידי. שנית, בדואים ברחבי המזרח התיכון לא דרשו או הוכרו כעם ילידי, ולכן אין הצדקה להכרה כזאת דווקא בישראל. שלישית, החברה הבדואית עוברת תהליך אינדיבידואליזציה והיחלשות המסגרת השבטית. מכאן שמאחורי התביעה הפרטית לאדמות לא עומד דווקא הרצון לחזור לדפוסי החזקה מסורתיים שבטיים. תהליך זה מלמד שהחברה הבדואית לא מזהה את עצמה כילידית. רביעית, אופיים הנוודי של הבדואים שולל את זיקתם לאדמות הנגב, אליהן הגרו במאות ה-18 וה-19, ולכן הבדואים אינם יכולים להיחשב תושבים ראשוניים. יצוין שדווח האו"ם לזכויות עמים ילידים הגיב לטענה זו באמרו שמועד הגירתם של הבדואים לנגב משני בחשיבותו לנוכחות ולנדידה כללית במשך דורות ברחבי האזור. בנוסף, נוודות אינה שוללת ילידות. הוכרו גם עמים ילידים שאורח חייהם הוא נוודי (למשל, הסאמי בסקנדינביה).
הוויכוח בין שתי הגישות חולש על סוגיות רבות ויש לו ביטויים רבים במציאות. הנימוק שאבקש להתמקד ולדון בו נוגע למאפיין הראשוניות של ילידים. ישנו חשש שמא תמונת המראה של הכרה בבדואים כעם ילידי היא שלילת זכותם של העם היהודי על ישראל. השגריר אלן בייקר רואה בהכרה בעם ילידי שאינו יהודי בישראל שכתוב היסטורי, וטוען שהעם היהודי הוא יליד הארץ. גם פרופ' זנדברג רואה בקריאה להכיר בבדואים ילידים ניסיון לערער את אופייה היהודי של המדינה, בכך שהוא יוצר השוואה פסולה בין הציונות לקולוניאליזם. לפיכך עולה השאלה אם הכרה בבדואים כעם ילידי בהכרח תגרע מזכותו של העם היהודי על ארצו ומצדקת דרכה של הציונית.
האם הכרה בילידות הבדואית תגרע מזכות העם היהודי להגדרה עצמית?
במדינות אחרות שאלת ההכרה בעמים ילידים אינה מעלה מתח יסודי עם הזכות להגדרה עצמית של הקבוצה השולטת. ניתן לטעון שקיים מתח כזה בין ישראל לבדואים משני נימוקים עיקריים. ראשית, מאז הקמתה ישראל מתמודדת עם קריאות בינלאומיות רבות השוללות את קיומה בכלל וכמדינה יהודית בפרט. הכרה בבדואים כילידים עלולה לחמש קריאות אלה בערעורן על הקשר ההיסטורי של העם היהודי לארצו. שנית, בניגוד לתנועות לאומיות רבות שהתבססו בשטח, התנועה הציונית התבססה על אתוסים של שיבת ציון לאחר אלפיים שנות גלות, עלייה והתיישבות. במובן הזה, בניגוד לתנועות לאומיות אחרות, לציונות היה בסיס היסטורי ורעיוני שהתכתב עם מאפייני הראשוניות והזיקה הרוחנית לארץ, הקיימים אצל עמים ילידים ("בארץ ישראל קם העם היהודי..."). כלומר, הציונות נשענת על רציונל של זכות ילידית. האם מכך נגזרת התנגשות בין הזכות הלאומית היהודית לבין הזכות הילידית הבדואית?
לפי בייקר וזנדברג יש בהכרח התנגשות: הזכות להגדרה עצמית של העם היהודי מבוססת על היותו יליד בארצו. בהנחה שילידות היא בלעדית, כלומר, שרק עם אחד יכול להיחשב כילידי בארץ, המסקנה: הכרה בבדואים כעם ילידי סותרת את ההכרה בזכותו של העם היהודי. לפיכך, להכרה בבדואים כעם ילידי יש השלכות מרחיקות לכת: הציונות תסווג כקולוניאליזם, שכן אין הצדקה להתיישבות הזרה לכאורה בארץ. אלא שלטעמי, אין התנגשות בין הזכות היהודית הלאומית לזכות הבדואית הילידית, והן יכולות להתקיים בשלום זו לצד זו. ראשית, כפי שדווח האו"ם לעניינים ילידים קבע, אין הכרח בזיקה ראשונית של הבדואים לנגב, אלא די בקדמוניותם במרחב הגאוגרפי. מכאן, שזיקת ראשוניות היסטורית לטריטוריה ספציפית איננה תנאי הכרחי לילידות. פרשנות זו מאפשרת לזיקה היהודית והבדואית להתקיים זו לצד זו. שנית, לא היה מסלול התנגשות היסטורי בין דרישות הקבוצות; מבחינה מעשית היהודים תבעו את זכותם הלאומית, הביאוה לידי הכרה ומימשו את שאיפתם, בעוד הבדואים מעולם לא דרשו זכויות לאומיות, אלא רק ילידיות. שלישית, היא שהלאומיות היהודית כיום לא תלויה בטיעון הראשוניות הילידית שהזדקקו לו ראשוני הציונות. כפי שכתבה גביזון, די בכך שבישראל ישנו רוב יהודי המקיים מדינת לאום יהודית כדי להצדיק את הזכות. במילים אחרות, אין צורך לחפש את האתונות גם לאחר שנמצאה והוקמה המלוכה במלוא הדרה. לסיכום, נראה שהכרה בילידות הבדואית איננה מאיימת על זכותו של העם היהודי להגדרה עצמית, או על זיקתו ההיסטוריות לארץ ישראל.
ההכרה בזכויות ילידיות כשלעצמה לא תכתים את צדקת דרכה של הציונות בכתם הקולוניאליזם, אבל יש סכנה אחרת. דווקא ההתעקשות להימנע מהכרה בזכויות ילידיות בגלל חשש מכרסום בצדקת הציונות היא שמניעה, באופן אירוני, את מדינת ישראל לאמץ דפוסי פעולה מעין-קולוניאליסטיים. טענת המדינה באל-עוקבי שיחסה אל הבדואים הוא אך המשך של המשפט המנדטורי והעות'מאני אולי תקפה מבחינה משפטית-פורמליסטית, אך היא נגועה בפגם מוסרי מבחינה מהותית, וחושפת את ישראל לביקורת על שהיא ממשיכה מדיניות של משטרים קולוניאליסטים ואימפריאליים. מדיניות זו גוזרת על בדואים רבים חיים בכפרים בלתי מוכרים שאינם מחוברים לתשתיות, ללא ביטחון וחוק וסדר, וללא יכולת לבטא את מורשתם הילידית במסגרת אוטונומית (שאינה חייבת להיות טריטוריאלית או נרחבת).
קצרה יריעתו של פוסט זה מלדון בכל אתגרי יחסי היהודים והבדואים בנגב. בדרכו מהמחוזות התאורטיים והעקרוניים שנדונו לעולם המעש, יפגוש הדיון בהכרה בזכויות הילידיות במציאות המורכבת: בהיעדר המשילות, בהזנחה, באפליה, בפשיעה ובטרור שמוסיפים להכות, ועוד. התביעה לזכויות ילידיות שזורה בחלק מהסוגיות הללו לצד הדיון הנורמטיבי והגישות השונות שהוצגו בפוסט זה, יכול להיות שלהכרה בזכויות ילידיות בדואיות יכולה להיות גם תפקיד מעשי כחלק אינטגרלי מארגז הכלים להתמודדות עם אתגרי הנגב בצורה שונה ממה שנוסה עד כה (ומנגד, ראוי גם לאזנה עם זכויות ואינטרסים אחרים). מאז הקמתה ישראל נמנעת באופן גורף מלאמץ דפוסים של צדק מעברי ולהכיר בזכויות הילידיות של הבדואים תוך המשכיות של הפרדיגמה העותומאנית והמנדטורית. מוטב לישראל להתנער מירושה זו ביחסה לבדואים, ולאמץ גישה ההולמת מדינת לאום ליברלית שזכויות האדם עומדות במרכזה. מדינה הבטוחה בזכותו הלאומית וזיקתו ההיסטורית של העם היהודי לארצו, ונכונה להכיר בזכויות העם הילידי הבדואי החי בה.
