הניסיון להגן על זכויות המשקיעים הזרים במדינות מתפתחות, תוך עריכת הסכמים בין-לאומיים המבוססים על זכויות בני האדם הבין-לאומיות, פוגע בזכויות האוכלוסייה המקומית במדינה המארחת.
בשנים האחרונות ועם התפתחות הגלובליזציה, גדל היקף ההשקעות הזרות הישירות ברחבי העולם. ההשקעות הישירות הזרות מוסדרות בהסכמים בין-לאומיים, שמטרתם היא להגן על זכויות המשקיעים הזרים. הזכויות הנכללות בהסכמים הללו, מעוגנות הן בהכרזה הבין־לאומית האוניברסלית בדבר זכויות האדם והן באמנות בין־לאומיות, האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות והאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות.
ההסכמים מיועדים להגן על הזכויות של משקיעים, בעיקר תאגידים, שבוחרים להשקיע ולהיות צד בעסקאות חוצות גבולות. נשמע מגניב והוגן. אולם בפועל ההסכמים האלו פוגעים בזכויות של בני אדם אחרים.
בפוסט זה אסביר מהי משמעות ההשקעות הישירות הזרות, מיהו משקיע זר, מהם ההסכמים הבין-לאומיים המגנים על זכויות המשקיעים הזרים ומה הם מעניקים להם, ואיך הם מעלים סוגייה מורכבת ופוגעים בזכויות אדם.
השקעות ישירות זרות
המונח "השקעה ישירה זרה" או "השקעת חוץ ישירה" מתאר פעולה של גוף עסקי במדינה אחת שמפתח פעילות עסקית ומשקיע במדינה אחרת, כלומר מחזיק בעלות בלמעלה מ־10% מחברה מקומית במדינה המאחרת. לעיתים קרובות ההשקעה הישירה כרוכה ברכישת שליטה בנכסים של עסק שכבר פועל במדינה הזרה, ולפעמים היא כרוכה בהקמתו ופיתוחו של העסק. השקעה זרה מקנה למשקיע שליטה במשאבי המדינה, בין אם זהו משקיע גדול כמו חברה גדולה, בין אם זהו משקיע קטן כמו איש עסקים פרטי. ההגנה בהסכמים חלה על שני סוגי המשקיעים אם השקעתם מוגדרת כהשקעה זרה ישירה. דוגמאות להשקעות כאלו הן בניית תחנות טורבינות רוח והקמת מכרות זהב והפעלתם.
חברות רב־לאומיות מנצלות את היתרונות היחסיים של המדינות שבהן ההשקעה, כלומר הן מפיקות תועלת מיחסיהן עם מדינות אחרות, בכך שהן משלבות אותן בשרשראות האספקה הגלובליות שלהן, שתופסות חלק משמעותי מצמיחתה הכלכלית של כל מדינה. היום, 70% מהסחר הבין־לאומי המחזק את כלכלת המדינות מתבצע בעסקאות ושרשראות בין־לאומיות המספקות שירותים, חומרי גלם, חלקים ורכיבים בשרשראות ערך גלובליות. ההשקעות הבין־לאומיות, מגדילות את נתח השוק הגלובלי של החברות המשקיעות, משום שהן מאפשרות להן גישה לשוקים אחרים שמשתתפת בהם המדינה המארחת.
המחקר הכלכלי של השפעת ההשקעות הזרות הישירות על המדינה שבה ההשקעה מצא מתאם חיובי בין השקעה זרה לצמיחה כלכלית. כלומר, ההשקעות הזרות מיטיבות לא רק עם משקיעים אלא גם עם המדינות המארחות, כיוון שההשקעות משלבות את המדינות האלו בצמיחה הכלכלית והגלובליזציה העולמיות. משק המדינות זקוק לסחר בין־לאומי באופן כללי ולהשקעות זרות באופן ספציפי בכדי לצמוח, להתרחב ולהשתכלל. לפתיחות המשק למשקיעים ולספקי שירותים זרים יש מעלות רבות, ביניהם העברת ידע בין חברות ואנשים, עידוד התחרות, ליברליזציה, יצירת משרות חדשות ועלייה בפריון המשק. לדוגמה, על פי נתוני ה־OECD, ישראל ממשיכה להיות יעד אטרקטיבי להשקעות עם עלייה מתמדת בהיקף ההשקעות.
מדינות מתחרות על השקעות, ולשם כך מציעות תנאי השקעה מושכים וכדאיים. הן מציעות הקלות מס למשקיעים הזרים ומבטיחות הגנה על זכויותיהם ולפעמים אף יותר מכך, כמו אי הקפדה על זכויות עובדים או צמצום ההוצאות עבור הרווחה. בשיח זכויות האדם, התחרות הזו מתוארת כ"מירוץ לתחתית", כי מדינות מתחרות על משקיעים זרים, בזמן שההגנה על משקיעים אלו פוגעת בתושביהן.
הסכמי עידוד והגנה על משקיעים זרים: הסכמי השקעות דו־צדדיים (BIT – Bilateral Investment Treaties)
סטטיסטיקה לאורך השנים מראה ששוק ההשקעות הישירות הזרות הינו שוק ענקי הן בפעילות שלו והן בהיקפו הכספי. מאז נחתם הסכם ההשקעות הדו־צדדי הראשון (BIT) בין גרמניה לפקיסטאן בשנת 1959, נחתמו קרוב ל־3,000 הסכמים בין־לאומיים, שלמעלה מ־2,000 מהם עדיין בתוקף. בשנת 2022, למרות מגמת הירידה שחלה בעקבות המלחמה בין רוסיה ואוקראינה, סך ההשקעות הזרות הישירות בעולם נאמד ב־1.286 טריליון דולר. המדינה שיש לה מספר הסכמי BIT הגדול ביותר היא גרמניה (114 הסכמים פעילים).
לאורך העשורים האחרונים, מירב ההשקעות הזרות הן של משקיעים ממדינות מפותחות במדינות מפותחות אחרות. אולם לאחרונה גדל היקף ההשקעות של מדינות מפותחות במדינות מתפתחות, בעיקר במדינות ה־BRICS (ברזיל, רוסיה, הודו וסין). ה־BIT נחשב הבסיס להגנתם של המשקיעים, ועליו מתבססות כל טענותיהם אם הם תובעים את מדינת היעד בה הם משקיעים.
ה־BIT מעניק הגנה רחבה למשקיע הזר ולאינטרסים העסקיים שלו במדינה שהוא משקיע בה, וקיימות מאות גרסאות שונות להסכם זה. עם זאת, ישנן כמה הגנות שמשותפות כמעט לכל ה־BIT השונים שנדמה שהן נובעות או מקבילות לסעיפים בהכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם, וביניהן:
הוראת יחס הוגן ושווה: הצורך בסטנדרט המגדיר את היחס כלפי משקיעים זרים הוביל ליצירתם של המונחים "יחס שווה והוגן", ו"סטנדרט יחס מינימלי", המציגים רף בסיסי להגנה על המשקיעים. הוראה זו גם מטילה על המדינה המארחת חובה להגן לא רק על הזכויות של המשקיעים, אלא גם על ההשקעות עצמן.
הוראת יחס לאומי: הוראת היחס הלאומי מסדירה, באופן כללי, את המחויבות ההדדית של המדינות שהן צדדים להסכם להעניק למשקיעים, ולהשקעותיהם, יחס שווה ליחס שניתן למשקיעים מקומיים ולהשקעותיהם.
הטענה בדבר הקבלה מטעה בכך שהיא יוצרת רושם שיש קשר הדוק בין ההגנה על זכויות האדם הבין־לאומיות לבין ההגנה על זכויות המשקיעים הזרים, או אפילו שיש מקום לאזן ביניהם. בפועל, זכויות המשקיעים הזרים הנובעות ממניעים כלכליים של מזעור סיכונים, וזכויות האדם הבין-לאומיות אינן נמדדות על אותו ציר. השוואה בין הגנה על אינטרסים עסקיים של משקיעים לבין זכויות אדם בסיסיות אינה ראויה והוגנת. אין קשר בין ההכרזה האוניברסלית לבין הסכמי ההגנה על המשקיעים, מאחר שאלו התחילו הרבה לפני שההכרזה האוניברסלית על זכויות האדם פורסמה.
הסכמי ההגנה על ההשקעות בשיח זכויות האדם
ישנה ביקורת רחבה על הסכמי ההגנה על זכויות המשקיעים הזרים מבחינת השפעתם על זכויות אדם. ראשית, ה־BIT מגנים רק על זכויות המשקיע הזר. אף על פי שהם מעצבים במידה מסוימת את תחום ההשקעות, הגלובליזציה והצמיחה הכלכלית, הם כמעט ולא מתייחסים לזכויות האדם של תושבי המדינות המארחות, ולא מקדישים להם חלק ספציפי. נוסף על כך, הסכמים אלו מעניקים ומגנים על זכויות המשקיעים בלבד, ובמקביל מטילים חובות רק על המדינה המארחת. למרות שהסכם ה־BIT הראשון נכתב בשנת 1950, עד יוני 2019 החריג היחיד היה רק הסכם אחד שכרתה נורבגיה ב־2007 שבו התייחסו לזכויות אדם, אך גם התייחסות זאת התבצעה באופן מצומצם.
למרות שמדינות מתפתחות רבות מתקשרות בהסכמים אלו במטרה להפיק תועלת מהגלובליזציה, מול הצמיחה הכלכלית, ההסתמכות של האזרחים על ממשלתם פוחתת וכך גם אמונם בה, אמצעי הרווחה מצטמצמים, המשק ושוק העבודה נפגעים (מבחינת תקנים ותקציבים) ויש פגיעה בזכויות אדם.
פגיעה בזכויות אדם כדי להגן על זכויות המשקיעים הזרים והעסקאות הבין־לאומיות שלהם ידועה כבר מזמן במקומות שונים בעולם. מדינות מפותחות מנצלות את פער הכוחות ביניהן לבין מדינות מתפתחות לטובתן על חשבון זכויות האדם של עמים ילידיים ותושבים אחרים. בהונדורס, העדפת זכויות המשקיעים הזרים המנצלים את משאבי הטבע גוררת פגיעה במשאבי טבע שמהווים מקור תזונה ופרנסה לעמים ילידיים, ופגיעה בזכות האדם לסביבה נאותה, אלימות כלפי פעילים מקומיים המתנגדים ונלחמים למיצוי זכויותיהם, כמו הפעילה המפורסמת ברטה קאסרס ועוד. ברפובליקה הדמוקרטית של קונגו, בעסק של הפקת שמן דקלים שהמשקיעים בו הם ארבעה מהבנקים לפיתוח האירופאיים, יש ניצול של עובדים, חשיפה שלהם לסמים ולחומרים כימיים, זיהום משאבי טבע המשמשים כמים לשתייה ואוכל, הפצת מחלות בין האזרחים והפקעת קרקעות.
ה־BIT מחייבים את הממשלות של המדינות המארחות להגן על זכויות המשקיעים הזרים הגנה רחבה, אפילו אם ההגנה גורמת לפגיעה בזכויות התושבים שלהן. בשנים 1990–2012 היו לפחות 110 מדינות שהשתתפו ב־564 הסכמים בין־לאומיים המיטיבים עם המשקיעים הזרים על חשבון תושביהן. התיעדוף הפוגעני מתבטא בכמה דרכים. אחת מהן היא פערי כוחות בין משקיעים זרים ומשקיעים מקומיים שהם החלשים יותר. פער זה נוצר דווקא משום שבהתאם ל־BIT על הממשלה להתייחס לשני סוגי המשקיעים באותו אופן מבחינת מיסוי והקצאת משאבים. אך עקב פער כוחות שקיים מלכתחילה, המשקיעים המקומיים צריכים מימון, הקצאות ומשאבים יותר מאשר המשקיעים הזרים החזקים, והם מתקשים להתקדם, להתפתח או אפילו להתקיים.
יתר על כן, לפעמים תושבי המדינה המארחת נתקלים בבעיות פוליטיות חברתיות ונאלצים להתלונן, להתנגד ולהפגין נגד המשקיע הזר, משום שבהשקעתו המוגנת הוא זוכה בשליטה אפקטיבית במדינה שבה ההשקעה, בכלכלה שלה ובקידומה מבחינה חברתית. במצב כזה, בהתאם לחובה ב־BIT לשמור לא רק על המשקיעים וזכויותיהם, אלא גם על ההשקעות שלהם, הממשלה נדרשת לצאת נגד האוכלוסייה שלה ולהגן על ההשקעות מפני חבלות ומפני הפגנות שמקיימים התושבים נגד הפגיעה בזכויותיהם. זה גורר את הממשלה להפעיל אמצעי דיכוי נגד אזרחיה. ישנה עלייה בהפליה, בהפקעת קרקעות, גביית מיסים גבוהים וצמצום המרחב המאפשר יזמות חברתית של תושבים מקומיים במדינות שמושכות משקיעים רבים. כאשר מדינות מגבילות את האוכלוסייה שלהן ומצמצמות את הזדמנויותיה להתקדם (אוכלוסיית העובדים חלשה וחסרת השפעה על הכוח השולט), אפילו היחשפות שלהן לגלובליזציה והצטרפות לצמיחה הכלכלית העולמית לא יצילו ממחסור באמצעי הרווחה והדרדרות המדינה חברתית ועסקית.
ביקורת אחרת רחבה על הסכמי הגנת השקעות, שונה מזו המתבססת על הפגיעה בזכויות האדם, מטילה ספק בתועלת המעשית הצומחת מהם. אין קונצנזוס מדעי לגבי הטענה שהסכמי הגנת השקעות אכן מגבירים תנועות הון בין מדינות. מצד שני, הם עלולים להביא לידי פגיעה בהיקף ההשקעות הזרות שהוגשה נגדן בוררות בין-לאומית ופוגעות בחופש הרגולטורי של מדינות.
יתכן שהעדפת זכויות המשקיעים הזרים והגנתן על חשבון זכויות התושבים במדינה המארחת היא אחת הסיבות לכך שמדינות עשירות במשאבי טבע ייחודיים, כמו באפריקה ואמריקה הלטינית, עדיין אינן נחשבות מפותחות, ומשתתפות בצמיחה הכלכלית הגלובלית רק כיעד למשקיעים זרים, ולא מפתחות את הכלכלה שלהן על בסיס מקומי לפני הפנייה לשוק העולמי. מדובר פה בניצול נקודת חולשה אצל מדינות מתפתחות על ידי מדינות מפותחות, בפער בכוחות ובפגיעה בזכויות האדם של תושבי מדינות היעד.
סיכום
ההגנה על זכויות המשקיעים הזרים והאינטרסים העסקיים שלהם בא על חשבון ההגנה על זכויות האדם של תושבי המדינה המארחת. פרקטיקה זו מגלמת אי צדק, וחוסר ביושר ובהגינות. הקש ששובר את גב הגמל הוא שתיעדוף הגנת זכויות המשקיעים מעוגן בהסכמים בין־לאומיים "חוקיים", ועל אף שהתנגדו פעמים רבות בכל רחבי העולם לחלק מההסכמים האלו, כמעט תמיד ההסכם הכתוב ניצח. היום בעולם שלנו העסקים, הגלובליזציה והצמיחה הכלכלית הינם הבסיס לפיתוח והתקדמות המדינות כמעט בכל התחומים. כדי לפתור את בעיית המדינות המתפתחות לקדם אותן, צריך להתחיל בעריכה ושינוי של ההסכמים האלו.
