יש צורך באסדרה ממלכתית שתשמש מסגרת לרגולציה עצמית של האקדמיה
מבוא
האקדמיה שימשה מאז ומעולם במה לחשיבה ביקורתית והשמעת מגוון דעות. עם זאת, מצבי חירום ומשבר מעלים את המתח בין חופש הביטוי באקדמיה לבין הצורך להגן על אינטרסים אחרים כמו ביטחון הציבור ורגשות של יחידים וקבוצות. המתיחות הפוליטית שנוצרה בעקבות מבצע חרבות ברזל הובילה לאווירה ציבורית של רגישות מוגברת. בזמן מלחמת חרבות ברזל המתח האמור בא לידי ביטוי בפתיחת הליכים משמעתיים במוסדות אקדמיים כלפי סטודנטים ומרצים על רקע התבטאויותיהם או בנקיטת הליכי השעיה כלפיהם. מקרים אלו של התבטאויות באקדמיה הגיעו לדיון בוועדות הכנסת ואף הוגשו הצעות חוק בנושא: בשנת 2024 במהלך מלחמת חרבות ברזל הגיש יו"ר הקואליציה אופיר כץ הצעת חוק, שעברה בקריאה טרומית, לפיה מוסדות להשכלה גבוהה יחויבו לפטר מרצים במקרה של ביטויים היוצאים כנגד מדינת ישראל או כוללים הבעת תמיכה בטרור. חקיקה זו מכוונת כלפי התבטאויות השוללות את קיומה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, מסיתות לטרור, תומכות בארגוני טרור, או מביעות תמיכה במאבק מזוין נגד ישראל. הסנקציות במסגרת החוק כוללות פיטורים מיידיים ללא פיצויי פיטורין לאנשי סגל המביעים התבטאויות אנטי-מדינתיות, וכן שלילת תקציבי מחקר. כמו כן, הצעת החוק מעניקה למועצה להשכלה גבוהה סמכות להפחית באופן זמני או קבוע את התקציבים המיועדים למוסדות שלא יאכפו הוראות אלה.
פעילות רגולטורית זו מפנה זרקור לשאלה של גבולות חופש הביטוי באקדמיה ולשאלת הגדרת היקף הרגולציה על חופש ביטוי זה.
הגבלת ביטויים באקדמיה – הדילמות והגישות השונות
לחופש הביטוי במרחב האקדמי נלווים היבטים מורכבים ורבי-פנים: כאשר מוסדות להשכלה גבוהה מבקשים להגביל ביטויים מסוימים, הם חורגים מן התפיסה הליברטאריאנית, השואפת להבטיח חופש ביטוי מוחלט ולשלול מהמוסד סמכות להגביל את הביטויים המושמעים במסגרתו. כמו כן, החלת רגולציה חיצונית המחייבת את המוסד להגביל ביטויים שהוגדרו ברגולציה, פוגעת אף היא באוטונומיה המוסדית ומחייבת את המוסדות לפעול בתוך מסגרות נורמטיביות מוכתבות מראש.
בתוך כך, חופש הביטוי באקדמיה מתממש ונשמר על ידי חברי הסגל והסטודנטים, ויישומו מתבצע בשלושה מסלולים עיקריים, כפי שזיהתה פרופ' נטע זיו: ראשית, כחלק מזכויות היסוד של הפרט בחברה דמוקרטית; שנית, כביטוי לאוטונומיה המוסדית של האוניברסיטה לנהל את ענייניה האקדמיים והמנהליים; ושלישית, כהשתקפות של ההשתייכות הקהילתית והאחריות ההדדית של חברי הקהילה האקדמית זה כלפי זה וכלפי המוסד כולו. שלושת המסלולים הללו פועלים במקביל ומעצבים יחד את גבולות חופש הביטוי במרחב האקדמי, תוך איזון עדין בין ערכי חירות, אוטונומיה מוסדית, ואחריות קהילתית.
עד כאן עסקנו בשאלה האם ראוי לאפשר להגביל חופש ביטוי באקדמיה. כעת אנו עוברים לשאלה אחרת: האם עצם מתן האפשרות לחופש ביטוי נרחב הכולל גם ביטויים קיצוניים משמעה נקיטת עמדה לגופו של ענין לגבי הביטוי עצמו. כלומר, אם מוסד אקדמי מאפשר למאן דהו להביע ביטוי קיצוני, פוגעני או מסית האם המשמעות היא שהמוסד נוקט עמדה בקשר לתוכן הביטוי.
למעשה, יישומו של חופש הביטוי במרחב האקדמי כרוך בדילמה האם מוסדות להשכלה גבוהה אמורים לנקוט עמדה ביחס לנושאים 'הפוליטיים' שמובעים בביטויים. מידת הסובלנות שהמוסד מגלה ביחס לביטויים גזעניים או מסיתים לא הופכת אותו ליותר או פחות ניטרלי מבחינה פוליטית, וכפי שפרופ' ברק מדינה כתב על הגישה הליברלית המתקדמת לחופש ביטוי: "המחויבות של השלטון לניטרליות מונעת התערבות רק בבחירה בין עמדות שאינן חורגות מתפיסות יסוד של ליברבליזם". לשיטתו של ברק מדינה, חופש הביטוי אינו שולל את הכוח להגביל ביטויים פוגעניים הכרוכים בהבעת עמדות לא ליברליות.
בארצות הברית במקרים שונים נעשתה התערבות של מוסדות להשכלה גבוהה בהתבטאויות, אשר היה בה כדי לבטא עמדה פוליטית מסוימת כלפי תוכן ההתבטאות. לעניין זה, בארצות הברית הועלתה לאורך השנים הטענה כי האוניברסיטאות התפתחו למרחבים אליטיסטיים המגבילים ביטויים ומחאות, בעיקר כאשר אלה חורגים מהשקפת העולם הליברלית-שמאלית שהשתרשה בחלק ניכר מהמוסדות האקדמיים. פוליטיקאים וגורמים אחרים טענו שבאופן פרדוקסלי, בשם הליברליות, האוניברסיטאות מונעות הבעת דעות שאינן מתיישרות עם התפיסה הליברלית-שמאלית הדומיננטית (כמו עמדות ימניות-שמרניות), ובכך למעשה הן פועלות בניגוד לעקרונות הליברליים שאמורים לתמוך בחופש ביטוי נרחב. מנגד, היו שטענו כי האשמות אלה חסרות בסיס והן מקודמות על ידי פוליטיקאים וליברטריאנים במטרה להצדיק הטלת מגבלות על האוטונומיה של האוניברסיטאות בנושאי חופש הביטוי. הפסיקה האמריקאית הגנה על חופש הביטוי אך תחמה את גבולותיו ואפשרה להגבילו במצבים בהם הביטוי עלול לעודד או להוביל לפעילות ממשית שיכולה לסכן אחר. כך, תלמידת בית ספר ציבורי שהושעתה מנבחרת המעודדות של בית ספרה למשך שנה לאחר שפרסמה פוסטים מתוסכלים באפליקציית מדיה חברתית הוחזרה לנבחרת. בית המשפט העליון האמריקאי פסק לטובתה וקבע שהעונש הפר את זכותה לחופש הביטוי לפי התיקון הראשון לחוקה, וכי בתי ספר אינם יכולים לאסור "דיבור טהור" של תלמידים. כפועל יוצא, ניתנה הוראה לבית הספר להחזיר את התלמידה לנבחרת, למחוק את הרישום המשמעתי שלה ולשלם לה פיצויים סמליים ושכר טרחת עורכי דין. העימות בין הממשל האמריקאי שמצפה להתנצלות של ראשי אוניברסיטת הרווארד על האנטישמיות על רקע ההפגנות הפרו-פלסטיניות מדגיש את ההיבטים הפוליטיים שנוגעים לחופש הביטוי.
בישראל, בדומה למתרחש בארצות הברית, מתקיים ויכוח מתמשך בזירה החברתית והפוליטית בשאלה אם ראוי שמוסדות ההשכלה הגבוהה, ובפרט אוניברסיטאות הזוכות למימון ציבורי, יאפשרו חופש ביטוי נרחב או יגבילו ביטויים קיצוניים או פוגעניים. היעדר התייחסות ברורה לנושא חופש הביטוי בתקנוני המשמעת של רוב המוסדות האקדמיים מעורר דיון פוליטי שבמסגרתו מוצעת רגולציה ממשלתית שתדרוש מהמוסדות לאמץ קוד אתי המסדיר את סוגיית חופש הביטוי.
לעניין חופש ביטוי קיימות שתי גישות מתחרות: הגישה הליברלית הקלאסית אשר גורסת שהזכות לחופש הביטוי היא זכות שלילית ומתבטאת בהגנה מפני הגבלת ביטויים על ידי השלטון; והגישה הרגולטורית שרואה בחופש הביטוי זכות חיובית במסגרתה על השלטון מוטלות גם חובות ליצור סביבה סובלנית, בין היתר על ידי הגבלת ביטויים פוגעניים.
הגישה הליברלית הקלאסית גורסת שיש להעניק חופש ביטוי מלא ככל שניתן גם במצבי מלחמה ורואה בחופש הביטוי זכות שעל המדינה להימנע מלהתערב בה. לעומתה, הגישה הרגולטורית גורסת כי יש מקום להגבלה של חופש הביטוי בעתות מלחמה ובמצבים של פגיעה בערכים אחרים, כמו במקרים שבהם עולה חשש לגזענות או לעברות פליליות. גישה זו משיתה חובות על המדינה לקבוע בחקיקה מסגרת המאפשרת הכרה בזכות לחופש ביטוי ויחד עם זאת כזו המאפשרת הטלת מגבלות על חופש ביטוי באקדמיה בנסיבות מסוימות. כפי שציין ברק מדינה לפי גישה אותה הוא מכנה ליברלית מהותית (לשיטתנו גישה רגולטורית) ההגנה על חופש הביטוי נועדה לאפשר היווצרות תנאים שיאפשרו לאנשים להשתתף בשיח הציבורי, בעוד שעל פי הגישה הליברלית הקלאסית חופש הביטוי מתמקד רק בכך שהשלטון לא יטיל מגבלות על חופש הפעולה של הפרט.
לאור שתי גישות אלו השאלה המרכזית בבחינת יישום חופש הביטוי באקדמיה היא באיזה אופן מתבטאת ההגנה על חופש הביטוי, בעיקר בתקופת מלחמה, ומה היקפה. האם הגנה על חופש ביטוי היא רק מפני התערבות שלטונית בביטוים של אחרים (לפי הגישה הליברלית הקלאסית) או שההגנה על חופש הביטוי כוללת גם הטלת חובה על השלטון לפעול כנגד מי שמביע עמדות לא ליברליות (לפי הגישה הרגולטורית). ודוק - נראה שהמחלוקת בין הגישות אינה על המידה שבה יש להעניק הגנה על חופש הביטוי, אלא על סוג ההגנה שיש להעניק: לפי הגישה הליברלית הקלאסית חופש הביטוי כולל בחובו את החירות לבטא גם ביטויים שהם פוגעניים או שהם גזעניים ובלתי מוסריים או כאלה שמנוגדים לחוק. לפי הגישה הרגולטורית ההגנה המיטבית על חופש הביטוי היא דרך יצירת תנאים שנחוצים להגשמת חופש הביטוי, ביניהם אווירה ציבורית סובלנית, שלעתים מחייבת הגבלת ביטויים לא סובלניים .
המתווה המוצע – חקיקת מסגרת לרגולציה עצמית
בישראל חופש הביטוי הוכר כזכות יסוד כבר בשנת 1953 בפרשת קול העם. הזכות לחופש ביטוי מקבלת משנה תוקף במוסדות אקדמיים, בשל חשיבותו הרבה של החופש האקדמי, לרבות החופש למחקר, לכתיבה אקדמית ולהוראה, שכוללים גם את היכולת להתבטא. לעניין זה המוסדות האקדמיים צריכים לשמש קטר שמוביל את הגשמת הערכים החשובים של חופש הביטוי ולהוות שוק חופשי של אמונות ודעות. בישראל, נוהגת גישה ליברלית אשר תופסת את ההגנה על חופש הביטוי בעיקר כהגנה מפני התערבות שלטונית בביטויים (זכות שלילית). עם זאת, אנו ממליצות לאמץ לעניין ההסדרה של התבטאויות בעת מלחמה את הגישה הרגולטורית.
לעניין זה מוצע שהחקיקה תהווה מסגרת לרגולציה עצמית במוסדות האקדמיים, ותאפשר אוטונומיה לאוניברסיטאות להסדיר את הגבלת חופש הביטוי, באמצעות תקנוני משמעת לסגל האקדמי ולסטודנטים ותקנון אתי. כיום מוסדות אקדמיים שונים אינם מסדירים בצורה ברורה את נושא ההתבטאויות בקמפוס. במוסדות שונים תקנוני המשמעת לסטודנטים ולמרצים אינם מתייחסים במפורש לנושא של חופש ביטוי ובחלק מהמקרים אין תקנון משמעת למרצים. כך למשל בתקנון המשמעת של הסגל של האוניברסיטה העברית אין התייחסות להתבטאויות של מרצים, דבר המקשה להסדיר מקרים של התבטאויות חריגות. בתקנון הפעילות הציבורית של האוניברסיטה העברית מוגדרים עקרונות התנהלות החלים על חברי הסגל והסטודנטים ובהם העקרון על פיו האוניברסיטה, כמוסד להשכלה גבוהה, רואה בעקרון חופש הביטוי תנאי יסודי לקיומה, לפיכך היא מבטיחה ומטפחת חופש ביטוי מלא בפעילות האקדמית, התרבותית, החברתית והציבורית בין כתליה, והכל במסגרת חוקי המדינה. בתקנון המשמעת של האוניברסיטה העברית הנוגע לסטודנטים אין הוראה מפורשת הנוגעת להתבטאויות, אם כי ישנה הוראה כללית בדבר עבירת משמעת הנוגעת להתנהגות שאינה הולמת תלמיד באוניברסיטה וכן עברת משמעת הנוגעת להתנהגות שפוגעת בכבודם של מורי האוניברסיטה או תלמידיה .
דומה כי אין מקום לאמץ רגולציה חיצונית בדמות חקיקה שלצידה סנקציות כופות לגבי מקרים של התבטאויות שנויות במחלוקת. לעניין זה מוצע לאמץ מודל שכולל אוטונומיה מוסדית לקביעת רגולציה פנימית בכל מוסד אקדמי. במסגרת זו יש לגבש הסדרה בחוק שתהוה מסגרת לרגולציה עצמית מצד המוסדות האקדמיים עצמם. זוהי רגולציה של הרגולציה העצמית מצד המוסדות האקדמיים. הרציונל של המתווה המוצע הוא בכך שהוא מאפשר מצד אחד להסדיר את סוגיית חופש הביטוי במוסדות האקדמיים ומצד שני שומר על האוטונומיה של המוסדות לפעול באופן עצמאי ובכך משמר גם את החופש האקדמי וכן את האופי הייחודי של כל מוסד ומוסד. מודל מסוג זה גם יותר קל להטמעה ויישום ולקבלה מצד מוסדות להשכלה גבוהה.
אם מתבוננים במודלים החלופיים האפשריים של העדר רגולציה מן העבר האחד ושל שימוש ברגולציה כופה מן העבר השני, ניתן לראות כי הם מעוררים קושי. אומנם, מודל של רגולציה כופה עשוי להיות מרתיע יותר מאשר רגולציה עצמית ולהיות מלווה בסנקציה אפקטיבית. יחד עם זאת, מודל של רגולציה כופה בתחום חופש הביטוי, ייצור מסגרת נוקשה אשר עשויה להוביל להתנגדות ולחוסר שיתוף פעולה מצד מרצים ומוסדות אקדמיים. מודל של הסדרה כופה אף טומן בחובו חוסר גמישות וחוסר התאמה למאפיינים הספציפיים של המוסדות השונים. ומן הצד השני, באשר למודל של העדר רגולציה, הרי שאף הוא מעורר בעיתיות. אומנם גישה ליברטריאנית עשויה לצדד בהעדר הסדרה כלל מתוך רצון להגשים את חירות הפרט לפעול באופן מוחלט, ברם, פעולה של פרט אחד עשויה לפגוע בפרטים אחרים ובקבוצות, כאשר העדר הסדרה עשויה להגביר ביטויים פוגעניים שלוקים בגזענות, הסתה וכדומה.
לעומת המודלים החלופיים, היתרון של המודל המוצע טמון בהסדרה של הנושא בחקיקה שתהווה מסגרת לרגולציה העצמית במוסדות. הסדרה בחקיקה פורמלית שהיא מסגרת לרגולציה עצמית, מאפשרת וודאות לגורמים המעורבים שידעו את מערך הזכויות והגבולות הקיימים בעניין חופש הביטוי באקדמיה ויחד עם זאת מאפשרת עצמאות למוסדות עצמם לפעול באופן פנימי. עיגון של מסגרת בחקיקה פורמלית לפעולה עצמית של המוסדות אף עשויה להקנות לגיטימיות מצד שחקנים פוליטיים והציבור לאופי המתווה. עיגון מסגרת להסדרת חופש ביטוי אקדמי בחקיקה עשוי גם להקנות לו מעמד נורמטיבי משמעותי יותר מאשר הסדרה פנימית במוסדות ללא עוגן חקיקתי.
מודל מסוג זה קיים באוסטרליה שבו הסוכנות האוסטרלית להשכלה גבוהה גיבשה רגולציה שמהווה מסגרת תומכת לרגולציה פנימית על ידי המוסדות להשכלה גבוהה. בשנת 2024 נקבעה רגולציה על ידי רשות ההשכלה הגבוהה האוסטרלית שמיועדת ליצור מסגרת לרגולציה פנימית במוסדות להשכלה גבוהה והסדרה של סוגיות של חופש ביטוי בעת לחימה. הרגולציה הכללית נקבעה בשנת 2012 והיא קובעת סטנדרטים שונים להשכלה גבוהה בנושאים שונים ובכלל זה לגבי סוגיות של חופש ביטוי. הרשות האוסטרלית קבעה בהמשך לכך באוגוסט 2024 הנחיות רגולטוריות ספציפיות על רקע התבטאויות פוגעניות בעקבות מלחמת חרבות ברזל. בדברי ההסבר להסדרה שלהן הנוגעת לחופש ביטוי בעת לחימה נכתב כי היא נקבעת בשל התבטאויות, מחאות והפגנות ברחבי הקמפוסים בעקבות המלחמה במזרח התיכון ובמטרה לחייב את המוסדות להשכלה גבוהה להסדיר את הנושא ולעמוד בסטנדרטים שנקבעו. הרשות האוסטרלית להשכלה גבוהה קבעה חובות על מוסדות המספקים השכלה גבוהה להבטיח חופש ביטוי וחופש אקדמי של סטודנטים ומרצים לצד הבטחת זכויותיהם של אלה שעלולים להיפגע מהתבטאויות בעייתיות. על רקע מחאות בקמפוסים באוסטרליה בעקבות מלחמת חרבות ברזל, הרשות להשכלה גבוהה קבעה מנגנונים לפיקוח על מוסדות להשכלה גבוהה ביחס להתבטאויות. כמו כן, הוטלה שם חובה על מוסדות להשכלה גבוהה לנקוט בצעדים שונים כולל פרסום המדיניות של האוניברסיטה ביחס לחופש ביטוי ולחופש אקדמי, ולכללי ההתנהגות של מרצים וסטודנטים. בנוסף על האוניברסיטאות לדאוג שהמדיניות בכל הנוגע לביטויי שנאה וביטויים הנוגעים בהפליה תהיה נגישה וידועה לקהל הבאים בשערי האוניברסיטה.
הרגולציה המדינתית צריכה לכלול מספר קריטריונים: הבחנה בין ביטויים שנעשו מחוץ לכותלי האוניברסיטה וכאלה שנעשו בתוך הקמפוס; בין ביטויים חמורים לקלים; ובין ביטויים שנעשים בתוך הכיתה והשיעור ומחוץ לה. מעבר לכך, יש לייחס חומרה רבה יותר להתבטאויות שהגיעו מאנשים הממלאים תפקידי מפתח וניהול במוסדות. כמו כן, יש להבחין בין ביטויים שהם פוגעניים כלפי יחידים וקבוצות במרחב הקמפוס לכאלה שמחוץ לקמפוס, כאשר מוטל על המוסדות האקדמיים להבטיח קיומו של קמפוס בטוח.
הפוסט מבוסס על מחקר שנעשה במסגרת קבוצת מחקר על רגולציה בעיתות מלחמה ומשבר במרכז חת לחקר התחרות והרגולציה.
ד"ר לילך ליטור היא מרצה בתחום משפט ומדיניות ציבורית באוניברסיטה הפתוחה.
פרופ' הדרה בר-מור היא ראשת תכנית התואר השני בלימודי משפט בבית הספר למשפטים במכללה אקדמית נתניה.