הצעת החוק המאפשרת פיטורי סגל אקדמי במקרה של הסתה לטרור יוצרת הסדר מחמיר הפוגע בחופש הביטוי, חופש העיסוק והזכות לשוויון של אנשי האקדמיה והם בלבד. אכיפת הסתה לטרור נעשית כיום בחוק המאבק בטרור כך שמתעוררת תהייה על הצורך בהסדר החדש.
בעת כתיבת שורות אלו הצעה לתיקון חוק המועצה להשכלה גבוהה נמצאת בדיונים להכנה לקריאה ראשונה במליאת הכנסת בוועדת החינוך, התרבות והספורט. לפי הצעת החוק מנהל מוסד אקדמי יהיה מחויב לפטר איש סגל המועסק או פועל בתחומי המוסד אם הוכח לו שאיש הסגל ביצע ״הסתה לטרור״ או הביע ״תמיכה בארגון טרור, במאבק מזוין או במעשה טרור של ארגון טרור, של מדינת אויב או של יחיד נגד מדינת ישראל״. נוסף על כן, הצעת החוק מסמיכה את וועדת המשנה במועצה להשכלה גבוהה להפחית בתקציבים המוענקים למוסד אשר לא פיטר איש סגל כנדרש בחוק.
ברקע הצעת החוק עומדות התבטאויותיהם של מספר חברי סגל במוסדות אקדמיים שונים מאז מתקפת הטרור ב־7 באוקטובר. דעות הושמעו מכאן ומכאן, וחלקן עוררו הדים כדוגמת התבטאותה של פרופ׳ שלהוב־קיבורקיאן מהאוניברסיטה העברית או דבריו של ד״ר נתנזון ממכללת ספיר. מקרים אלה, אם מסכימים לדעות ואם לאו, העלו לסדר היום את הדיון בגבולות החירות של אדם להגיד את אשר על ליבו בצורה חופשית.
חופש הביטוי ומגבלותיו
חופש הביטוי הוא הזכות למסור ולקבל מידע, להביע בפומבי עמדות ורגשות ולהיחשף להן. בית המשפט העליון הכיר זה מכבר בחופש הביטוי כזכות עילאית המאפשרת את הגשמתן של כמעט כל החירויות האחרות, וכזכות הנובעת מהזכות החוקתית לכבוד האדם. בדין הישראלי הזכות לחופש הביטוי חלה על כל העברת מסר וביטוי של אדם, לרבות ביטויים בוטים, מרגיזים וצורמים לאוזן. דעות והשקפות בתוך כל חברה הן תמיד שונות ומגוונות, וגם אם הן בלתי מקובלות יש להגן על הזכות לבטא אותן. לגבי חופש הביטוי הפוליטי, שהוא בגרעין הזכות, הפסיקה הכירה בו כראוי להגנה מרבית ורחבה משום שהוא חשוף יותר להתנכלות מצד השלטון.
כאשר השלטון אוסר על העברת מסר, למשל הטלת עונש מאסר על התבטאות מסוימת, זו פגיעה בחופש הביטוי. השלטון פוגע בחופש הביטוי גם בעקיפין על־ידי הכבדה בדיעבד על התבטאות. ההכבדה יוצאת ״אפקט מצנן״, כלומר הרתעה, במסגרתו אדם נמנע מהעברת מסר מחשש להשפעה שלילית עליו. הצעת החוק שנדונה בימים אלו פוגעת בחופש הביטוי של אנשי הסגל האקדמי משום שהיא מחייבת את פיטוריהם, כלומר נוצר חשש שיענישו אותם על העברת המסר.
אולם, לא כל פגיעה בחופש הביטוי היא בהכרח פסולה, שהרי חופש הביטוי עשוי לסגת בפני אינטרסים אחרים כאשר הוא לתכלית ראויה ומידתי. דוגמה לכך הוא איסור ההסתה לאלימות המנוי בחוק העונשין, התשל״ז–1977 שנועד להגן על הציבור ממעשי אלימות. בפרשת בן חורין (2011) נדונו מעשיו של הנאשם שהילל בראיון טלוויזיוני את הטבח שביצע ברוך גולדשטיין במערת המכפלה. בית המשפט העליון פסק שהסתה לאלימות היא ביטוי מסוכן שניתן להגבילו, ובלבד שקיימת הסתברות ממשית לביצוע המעשה האלים. כלומר, הגבלה של ביטוי אלים תותר כאשר יש סיכוי ממשי שקולט המסר יפעל בהתאם להתבטאות ובעקבותיה יבצע בעצמו מעשה אלים.
עת נדונה פרשת בן חורין, איסור ההסתה לאלימות ואיסור ההסתה לטרור נמנו תחת אותו הסעיף בחוק העונשין. לכן, בדומה להסתה לאלימות, נקבע שהגבלתם של ביטויים מסוג עידוד והסתה לטרור תותר רק כאשר יש אפשרות ממשית שקליטת המסר תוביל לביצוע מעשה טרור. כלומר, בית המשפט יבחן את עוצמת החשש מקיומה של קרקע פורייה שעלולה להצמיח בה פורענות לביצוע מעשה טרור על־ידי אדם אחר. קביעה זו נועדה לאזן בין האינטרס של שמירה על הביטחון מפני מעשי טרור לבין הזכות להתבטא בצורה חופשית. בהמשך נחקק חוק המאבק בטרור, התשע״ו–2016 אשר החליף את ההוראות הנוגעות לעבירות הטרור בחוק העונשין. סעיף 24 לחוק המאבק בטרור קובע עבירות ביטוי, ובכללן הזדהות עם ארגון טרור ועידוד למעשה טרור, האוסרות התבטאויות שיש אפשרות ממשית שיביאו לביצוע מעשה טרור. הסעיף קובע שהגשת כתב אישום בגין עבירות אלו ייעשה באישור היועץ המשפטי לממשלה בלבד. הסדר זה מוודא מדיניות חקירה ותביעה אחידה, ורק במקרים שהביטוי אכן חורג מגבולות חופש הביטוי הלגיטימי ומהווה פגיעה ממשית בביטחון המדינה. מאחר שביטוי מסוג זה יכול להיות שנוי במחלוקת אך לא מסוכן בפועל, נדרש תהליך בחינה מקצועי ושקול, שימנע שימוש בתביעה כאמצעי פוליטי להשתקת ביקורת לגיטימית.
הצעת החוק
הצעת החוק יוצרת הסדר מחמיר כלפי אנשי סגל אקדמי באוסרה ביטוי של "תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או יחיד נגד מדינת ישראל". מקור הביטוי הוא בסעיף 7א לחוק־יסוד: הכנסת שעניינו הגבלת הזכות להתמודד בבחירות לכנסת. ייתכן שתמיכה במאבק מזוין הפך לביטוי מסוכן שראוי להרחיב את תחולתו, לא רק על המבקשים להתמודד לכנסת, אלא על כל אדם. אולם ההצעה מתמקדת באנשי סגל אקדמי ובפגיעה בחופש הביטוי שלהם בלבד. עולה התהייה מדוע תמיכה במאבק מזוין הוא ביטוי מסוכן רק אם אנשי הסגל האקדמי מבטאים אותו ולא אף קבוצה אחרת? כמו כן, הביטוי נועד להגביל את הזכות להיבחר לכנסת ולא להתיר את פיטוריו של אדם ממקום עבודתו. ההצעה מוסיפה סנקציית פיטורים בעקבות הסתה לטרור או תמיכה במאבק מזוין, אך רק לגבי אנשי סגל אקדמי, באופן שפוגע בזכות לשוויון לממש את חופש הביטוי שלהם לעומת כל אדם אחר.
החוק קובע שהתבטאות ״תמיכה בארגון טרור, במאבק מזוין או במעשה טרור של ארגון טרור״ תוביל לפיטורים אם היא מופנית כנגד מדינת ישראל. כלומר, תמיכה במעשה טרור נגד ערבים, למשל, לא תחייב הליכי פיטורים. בפועל, ההצעה צפויה להשפיע בעיקר על סגל אקדמי ערבי או אנטי־ציונים. פגיעה בזכות לשוויון מותרת אם יש שוני רלוונטי בין הקבוצות המובחנות, אולם עידוד מעשה טרור פוגע בביטחון באותה מידה כשמדובר ביהודים וכשמדובר בערבים. אין שוני רלוונטי להבחנה בין עידוד טרור יהודי לבין עידוד טרור ערבי באופן שיצדיק את חובת הפיטורים רק לגבי סגל אקדמי המעודד מעשה טרור נגד ישראל.
בחוק המאבק בטרור הסתה לטרור נבחנת בהליך פלילי, אולם הצעת החוק יוצרת הליך בירור מנהלי במסגרתו מנהל המוסד יחליט אם איש סגל חצה את גבולות חופש הביטוי והתבטא באופן אסור. ההצעה לא קובעת את הסטנדרט שיש לעמוד בו כדי ש״יוכח״ למנהל המוסד שאיש הסגל אכן הסית לטרור. עולה השאלה אם מנהל מוסד נדרש לבחון את התנאי ההסתברותי שבביטוי, ואם כן, כיצד עליו לעשות זאת ללא כלים מתאימים לבחינת סוגיות ביטחוניות הנוגעות לסיכוי לביצוע מעשה טרור בידי אחר. פיטוריו של איש סגל אקדמי ממקום עבודתו היא פגיעה קשה בחופש העיסוק שלו, ומתעורר קושי רב בהטלת סנקציה חריפה שכזו במסגרת הליך מנהלי ללא סטנדרט ברור. כמו כן, הפחתת התקציב למוסד עלול להעמיק עוד יותר את האפקט המצנן בהגבלת חופש הביטוי. אם ועדת המשנה במועצה להשכלה גבוהה תקבע שהתבטאות איש סגל אקדמי היא הסתה לטרור, אך מנהל המוסד יחלוק על קביעה זו (״לא הוכח לו״), תפעל הראשונה להפחתת תקציב המוסד. במצב שכזה מנהל המוסד עלול להטות את הכף מראש ולקבוע שאיש הסגל אכן הסית לטרור כדי שתקציב מוסדו לא יופחת.
בעוד שהגשת כתב אישום על פי חוק המאבק בטרור טעונה אישור היועץ המשפטי לממשלה, בהצעת החוק לא נדרש אישור כאמור. הרשעה שעשוי להוביל למאסר עד חמש שנים, שונה מפיטורים של איש סגל אקדמי שהרי שזו אינה סנקציה פלילית. יתכן שהאינטרס במדיניות אכיפה אחידה חשובה פחות במקרה של פיטורים לעומת מאסר. עם זאת, אופי ותוכן של ביטויים מסוג זה עשויים להיות מרגיזים, שנויים במחלוקת וחשופים יותר להתנכלות מצד השלטון. לכן, חשוב שיהיה הליך מקצועי הבוחן אם הביטוי חרג מגבולות חופש הביטוי ומהווה סכנה ממשית לביטחון. בהצעה קבוע מנגנון בו, טרם השימוע לאיש הסגל, יקבל מנהל המוסד את חוות דעתם של רשויות המשמעת והייעוץ המשפטי של המוסד והמועצה להשכלה גבוהה. בדומה למנהל המוסד, גם לגורמים אלו אין את הכלים המתאימים או ההבנה הביטחונית לבחון בצורה מקצועית את הסכנה שבביטוי, ולכן ספק אם ניתן לראות בהם גורם מקצועי מתאים. אי קיומו של מנגנון בדיקה מקצועי ומדוקדק על־ידי גורמים מומחים לתחום מעלה חשש מפני שימוש בפיטורים ככלי לניגוח מוסדות אקדמיים שאינם עולים בקנה אחד עם דעות והשקפות המקובלות על השלטון.
לבסוף, מדברי ההסבר עולה כי ההצעה נחוצה משום שלעיתים מנגנוני המשמעת של מוסדות אקדמיים ״שותקים״ כאשר איש סגל תומך במעשי טרור, כך שבפועל המוסדות מתירים ואולי אף מעודדים את המשך התבטאויות אלה. אך מנגנוני המשמעת נועדו לטפל בעבירות משמעתיות, כגון ניצול לרעה של מעמד או התרשלות במילוי תפקיד, ולא עבירות שבדין הפלילי הנאכפות ומטופלות על־ידי המשטרה והפרקליטות. יתרה מכך, אכיפת העבירה הפלילית, כלומר איסור ההסתה לטרור שמנוי בחוק המאבק בטרור, ממילא נעשית בהצלחה. לפי נתונים שפרסמה הכנסת בשנת 2023 בגין מרבית התיקים שנפתחו הוגשו כתבי אישום. לכן עולה התהייה מדוע נחוץ ליצור הסדר לא פלילי העולה על ההסדר הקיים בחוק המאבק בטרור, ובמיוחד כאשר זה יחול רק על אנשי סגל אקדמי.
סיכום
הצעת החוק המאפשרת פיטורי אנשי סגל אקדמי מבטאת תפנית מדאיגה ביחס לשמירה על חופש הביטוי, חופש העיסוק והזכות לשוויון בין כותלי המוסד האקדמי. ההצעה אוסרת על חברי סגל אקדמי את מה שמותר לכל אדם אחר באופן שפוגע בחופש הביטוי שלהם, ושלהם בלבד. יתרה מכך, הפגיעה בחופש הביטוי מכוונת במידה רבה לסגל אקדמי ערבי באופן שעשוי אף לפגוע בזכות לשוויון שלהם. ההצעה פוגעת בחופש העיסוק של הסגל האקדמי בהיותה מחייבת פיטורים ללא סטנדרט ברור לבחינת מסוכנות הביטוי, וכן ללא מנגנון מתאים שיאפשר בחינה מקצועית ומדוקדקת באופן שמעלה חשש לשימוש בהצעה ככלי לדיכוי פוליטי והשתקת ביקורת לגיטימית.
