הפוסט סוקר התפתחויות משפטיות ופוליטיות בסוגיית מבקשי המקלט בבריטניה בראי האמנה האירופית לזכויות אדם
רקע: קליטת האמנה האירופית בדין הבריטי
בריטניה היא מהחברות המייסדות של האמנה האירופית לזכויות אדם. אולם משנת 1953 (עת האמנה נכנסה לתוקף) עד שנת 2000, בה נכנס לתוקף חוק זכויות האדם הבריטי (Human Rights Act 1998 או HRA), לא ניתן היה להסתמך ישירות על הוראות האמנה במסגרת ביקורת שיפוטית על החלטות הרשות המבצעת. זאת כיוון שעל פי המודל ה"דואליסטי" שבמשפט האנגלי (ואשר המשפט הישראלי "ירש"), המחויבות הבין לאומית והמשפט הפנימי נפרדים זה מזו. לפיכך, הסתמכות על האמנה נעשתה במסגרת חזקת ההתאמה הפרשנית הכללית, לפיה פרשנות חקיקה ראשית וחקיקת משנה תיעשה ככלל באופן שתואם את המחויבויות שהמדינה נטלה על עצמה כשחתמה על אמנות בין־לאומיות. חזקה זו ניתנת לסתירה כאשר ישנן הוראות חוק מפורשות שאינן תואמות את לשון האמנה הרלוונטית.
עם עליית מפלגת הלייבור לשלטון, היא ביקשה "להביא זכויות הביתה", לקלוט את הוראות האמנה לדין הפנימי, וכך לייתר את הצורך לפנות לבית הדין האירופי כדי לקבל סעד על יסוד האמנה. מפלגת הלייבור גם ביקשה לחייב את הרשות המבצעת והרשות השופטת באמצעות ה־HRA לכבד את כל הזכויות המנויות באמנה.
אף שהחקיקה אינה מאפשרת להכריז על חקיקה ראשית כבטלה, היא מעגנת שני מנגוני פרשנות מהותיים: האחד (סעיף 3) הוא הנחיה לרשות השופטת לפרש כל חקיקה (ראשית או משנית) "ככל שהדבר ניתן" באופן שתואם את הוראות האמנה. האחר (סעיף 4) הוא הכרזת אי־תאימות (בין החקיקה לבין הוראות האמנה. בנוסף, על פי סעיף 19, על השר.ה המציג.ה חקיקה ראשית לפרלמנט להצהיר הצהרת תאימות בין החוק המוצע לבין האמנה, או לבקש מהפרלמנט לאמצה בכל זאת חרף אי תאימות כאמור. לבסוף, בכדי למנוע פערים פרשניים (ככלל) בין האופן שבו האמנה מפורשת על־ידי בית הדין האירופי לזכויות אדם בשטרסבורג לבין אופן פרשנותה בבריטניה, קובע ה־HRA (סעיף 2) שעל בתי המשפט הפנימיים של בריטניה לפרש את האמנה תוך שהם לוקחים בחשבון, בין היתר, את פסיקת בית הדין האירופי. העקרון המנחה בעניין נקבע בפסקה 20 לפרשת Ullah (2004), לפיו "חובתם של בתי משפט מדינתיים להתאים את עצמם לפסיקת שטרסבורג כפי שהיא מתפתחת. לא יותר מכך, אך בוודאי לא פחות".
הפינג־פונג הפוליטי סביב האמנה האירופית
מאז קליטת האמנה לדין הפנימי, חלק מפסקי הדין של בית הדין האירופי לזכויות אדם נגד בריטניה (המעטים יחסית ביחס למספר פסקי הדין נגד מדינות אחרות) עוררו מחלוקת פוליטית. מקרה בולט יחסית הוא פרשת Hirst (2005) בה נקבע שהאיסור הגורף שהיה אז בדין הבריטי על השתתפות של אסירים בבחירות מקומיות וכלליות מנוגד לסעיף 3 לפרוטוקול הנוסף לאמנה האירופית (החוק תוקן מאז באופן סמלי).
לקראת הבחירות בשנת 2010 אימצה המפלגה השמרנית עמדה לפיה יש לתקן את חוק זכויות האדם כך שישקף עקרונות "בריטיים" ייחודיים לכאורה, שאינם כלולים באמנה (כמו הזכות למשפט בפני חבר מושבעים). לאחר הבחירות הוקמה קואליציה של השמרנים עם הליברלים־דמוקרטים, והקואליציה הקימה ועדה שתבחן את הצורך במגילת הזכויות הבריטית (British Bill of Rights). כחלק מהקווים המנחים לוועדה, צוין במפורש שפרישה מהאמנה אינה חלופה שהוועדה יכולה לבחון. הוועדה כללה 4 נציגים מכל מפלגה. דיוניה הסתיימו ללא הכרעה המקובלת על כל חבריה.
בכל מערכות הבחירות מאז ועד היום, חזרה המפלגה השמרנית והבטיחה רפורמה בגרסה זו או אחרת לגבי אופן תחולתה של האמנה בדין הבריטי, מבלי להציע במפורש פרישה ממנה. עם זאת, קריאות לפרישה נשמעות מעת לעת מהאגפים הרדיקליים של המפלגה. פרישה מהאמנה תחייב פרישה של בריטניה גם ממועצת אירופה (גוף הכולל 46 חברות, שנוסד בשנת 1949 ונפרד לחלוטין מהאיחוד האירופי), ותמצב את אותה לצד רוסיה ובלרוס, המדינות האירופיות היחידות שאינן חברות במועצת אירופה. יתרה מזו, עקרונות האמנה עוגנו כחלק מהסכם בלפסט או "יום שישי הטוב" שנכרת ב־1998 בין בריטניה לבין אירלנד שנועד לסיים את שפיכות הדמים בצפון אירלנד. לכן, כאשר בשנת 2022 הציג שר המשפטים דאז את הצעת "מגילת הזכויות", ההצעה (שנגנזה בינתיים) לא כללה פרישה מהאמנה אלא רק נסיון להורות לבתי המשפט להחיל בתחומים מסוימים, הנוגעים בעיקרם לסוגיות הגירה, פרשנויות החורגות מהדין הקיים בבריטניה (דין נגזר מדרישות האמנה); זאת, נוכח העובדה שבתי המשפט, כמצוות ה־HRA, פירשו את האמנה באופן המשקף, ככלל, את פסיקת בית הדין האירופי לזכויות אדם.
מבקשי מקלט והחובות לפי האמנה האירופית
אחת המחלוקות הפוליטיות הקשות בקרב מדינות אירופיות, ובכללן בריטניה, נוגעות להיקף סמכותו של בית הדין בשטרסבורג והחובה לציית לפסיקותיו כאשר הן נוגעות לליבת הריבונות, דהייינו סוגיות הגירה ומקלט.
מחלוקת זו התעצמה בבריטניה בשנה שעברה את אימץ הפרלמנט (שבו יש רוב שמרני מוצק) חוק הגירה חדש – The Nationality and Borders Act 2022 – שחלק מהוראותיו נוגדות, לכאורה, את הוראותיה של אמנת ג'נבה משנת 1951 בדבר מעמדם של פליטים. בין היתר, החוק יצר שני מעמדות של פליטים שזכויותיהם ומעמדם בממלכה יוכתבו על פי אופן הגעתם לבריטניה, וזאת בניגוד להוראות סעיף 31 לאמנת ג'נבה, לפיו על מדינות החברות באמנה להימנע, ככלל, מלהטיל על פליטים סנקציות בשל אופן הגעתם למדינת המקלט. ביוני 2023, הצהיר השר לענייני הגירה כי לעת עתה היישום של הוראה זו נדחה. גולת הכותרת של החקיקה משנת 2022 היא האפשרות שניתנה לשר.ת הפנים להגיע להסדרי העברה של מבקשי מקלט ל"מדינה שלישית בטוחה". בהתאם לחקיקה, שרת הפנים דאז, פטל, הגיעה באפריל 2022 להסכמה עם רואנדה לפיה יורחקו לרואנדה מבקשי מקלט שהגיעו לבריטניה: לפי ההסדר, אלה מבין מבקשי המקלט שיימצאו זכאים למקלט (אחרי בדיקת בקשותיהם ברואנדה) ייוותרו שם ולא יוכלו לשוב לבריטניה.
נגד הסדר ההרחקה לרואנדה הוגשו עתירות לערכאה המנהלית הראשונה (ה־High Court). לאחר שנסיונות לעכב את ההרחקה עד לבחינתה נכשלו בערכאות הבריטיות, הורה בית הדין האירופי ביוני 2022 בצו ארעי על עיכוב ההרחקה עד לתום ההליכים בגוף העתירות בערכאות בבריטניה (וככלל שהדבר יידרש, בשטרסבורג). נוכח זאת, טיסות ההרחקה הושבתו. חשוב לציין: בעוד שבתי המשפט המקומיים אינם יכולים לפסול את סעיף החוק המסמיך את השר.ה להגיע להסכמי העברה, הם רשאים לבחון את שיקול הדעת הפרטני שהפעילה שרת הפנים ביישומו. בפרט, בתי המשפט המקומיים רשאים לקבוע שההסדר הפרטני נוגד את הוראות סעיף 3 לאמנה האירופית, האוסר על מדינה לענות או לחשוף אדם לתנאים לא אנושיים או אכזריים. איסור זה חל בין אם הפעולות מבוצעות במישרין על ידי מדינה ובין אם היא מעבירה אדם למדינה שבה תבוצענה (או שממנה יועברו למקום שבו תבוצענה (chain refoulement, כפי שנקבע בפרשת Hirsi (2012)).
לגוף ההסדר עם רואנדה, בית המשפט בערכאה הראשונה אישר את חוקיות ההסדר, בעוד שבית המשפט לערעורים קבע בדעת רוב שיש חשש להפרה של סעיף 3 לאמנה האירופית. זאת משום שלחלק מהמורחקים המיועדים עלולה להישקף סכנה ברואנדה ו/או במדינת המוצא שלהם, כפועל יוצא מהליכי המקלט הצפויים ברואנדה. בית המשפט לערעורים נסמך בפסק דינו, בין היתר, על הפגמים שנתגלו עת ניסתה ישראל להגיע להסדר עם רואנדה בדבר העברה מישראל לרואנדה של מבקשי מקלט שמוצאם מסודאן ואריתריאה.
ההליכים בבית המשפט העליון בבריטניה וחקיקת המקלט החדשה
בתחילת אוקטובר 2023 דן בית המשפט העליון של בריטניה, במותב של חמישה שופטים וביניהם הנשיא, בערעור שהגישה המדינה על פסק הדין של בית המשפט לערעורים. ב־ 15 בנובמבר 2023, בית המשפט העליון דחה פה אחד את הערעור. כיוון שלמדינה אין אפשרות לערער על פסק־הדין לבית הדין האירופי, עליה לקבל את תוצאתו. משמעות המיידית היא שלא ניתן להרחיק מבקשי מקלט לרואנדה על בסיס ההסכם הקיים.
דחיית הערעור מחזקת (פוליטית) את טענת האגף הקיצוני במפלגה השמרנית לפיה נדרשת פרישה מהאמנה האירופית, שכן כל עוד בריטניה חברה באמנה, לא ניתן להרחיק מבקשי מקלט למדינות שלישיות (כאשר הרחקתם למדינות המוצא אינו אפשרי, ונוכח העובדה שלאחר עזיבת האיחוד האירופי (ברקסיט) בריטניה אינה עוד צד לרגולציית דבלין (Dublin Regulation), שהייתה מאפשרת החזרה של לפחות חלק ממבקשי המקלט למדינה האירופית הראשונה אליה נכנסו). מבקשי המקלט בהם מדובר, שמקורם במדינות מוצא כגון אפגניסטן, עיראק, איראן, סודאן, ואריתראה, הגיעו ברובם המכריע בספינות קטנות מצרפת.
עם זאת, בפסק־הדין אין איסור גורף על כריתת הסכמי הרחקה העומדים בדרישות הדין הבינלאומי, ויתכן שהממשלה תבקש כעת לכרות הסכמים עם מדינות שלישיות אחרות. מוקדם יותר השנה חוקק הפרלמנט הבריטי את החוק בעל השם ההולם לכאורה Illegal Migration Act (יש הגורסים שמדובר בהתחכמות פנימית של יועצים משפטיים שלא שבעו נחת מלשון החוק). באופן כמעט חסר תקדים בלמעלה משני העשורים מאז חוקק ה־HRA, החוק החדש כולל הצהרה של שרת הפנים דאז לפיה היא אינה יכולה לקבוע שהחוק תואם את הוראות האמנה האירופית וחרף זאת מבקשת לחוקק אותו. זאת ועוד, החקיקה מפריחה "בלון ניסוי" בדמות הוראה (סעיף 1(5)) המונעת את תחולת סעיף 3 ל־HRA (המחייב את בתי המשפט לפרש חקיקה באופן התואם ככל הניתן את הוראות האמנה האירופית) ביחס לפרשנות חוק ההגירה הבלתי חוקית, חוק שבליבו חובה סטטוטורית להרחיק מבריטניה למדינת המוצא (אם היא ברשימת המדינות "הבטוחות") או למדינה "שלישית" עימה קיים הסדר העברה כמעט כל בגיר שמגיע אליה באופן לא מורשה, מבלי לבחון את בקשות המקלט שלו. החריגים בחוק מעטים, ומטרת הסעיף הפרשני היא למנוע פירוש בלתי מילולי שלהם שיאפשר לצמצם את משמעות החקיקה.
סוף מעשה במחשבה תחילה?
עבור המפלגה השמרנית, ההליכים המשפטיים ביחס להסכם עם רואנדה והחקיקה משנת 2023 נועדו לבחון אם ניתן לרבע את המעגל: האם אפשר לשמור על חברות באמנה האירופית, כפיפות לבית הדין האירופי, וה־HRA, מחד גיסא; ולאמץ חקיקה המנוגדת לרוח האמנה ולתוכנה ושלא ניתן לפסלה, מאידך גיסא. למודאגות.ים, ניתן להציע חדשות ידועות וחדשות מעודדות: החדשות הידועות הן שמעגלים ככלל לא ניתן לרבע: אם בריטניה רוצה לפעול בניגוד לאמנה האירופית, נראה שהיא תידרש לפרוש ממנה. החדשות המעודדות הן שלמצער לפי סקרי דעת הקהל הנוכחיים, הממשלה הבאה תונהג ככל הנראה על ידי מפלגת הלייבור, שהודיעה כי בכוונתה לבטל את תוכנית רואנדה ולשמר את ה־HRA בליבת המשפט החוקתי הבריטי.
פרופ' ראובן (רובי) ציגלר הוא פרופסור חבר לדיני פליטים בינלאומיים באוניברסיטת רדינג, בריטניה. הוא מחבר הספר Voting Rights of Refugees (CUP 2017), ועמית מחקר בכיר במרכז ללימודי פליטים באוניברסיטת אוקספורד. הוא מרצה אורח באוניברסיטה העברית בירושלים.