אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד מנחה ממשלות להציב את טובת הילד בראש מעייניהן גם כאשר מדובר בקטינים מבקשי מקלט ללא מעמד אזרחי. הפער העצום בין הנחיות האמנה לבין המדיניות ביחס לילדים ונוער מבקשי מקלט חושף את ההתנגשות בין זכויות והגנת הילד לבין העיסוק החוזר ונשנה של מדינות בהגדרת שייכות וזרות. ובישראל? המצב הרבה יותר גרוע.
ילדוּת היא קטגוריה מורכבת – מחד גיסא, היא מעוגנת בגיל כרונולוגי ומזוהה באמצעות מאפיינים ביולוגים ופיזיולוגיים. מאידך גיסא, זאת קטגוריה חברתית. היא נתפסת, נחווית ומתאפיינת במגוון דרכים וצורות, ומשתנה בהתאם למרחב ולזמן. פיליפ אריאס טען שטרם המהפכה התעשייתית, כלל לא הייתה קטגוריה מופרדת של ילדוּת. לטענתו, הקטגוריה המובחנת היא תוצאת המהפכה התעשייתית, בה התקבעה ההפרדה בין המרחב הפרטי לציבורי. תהליך זה התרחש ככל שתשומת לב הולכת וגדלה הוקדשה לטיפול, חינוך והכשרתם של ילדים, תוך סגירתם במרחבים מוגנים (יותר ופחות), והיעלמותם מהמרחב הציבורי ומעיניה של החברה הבוגרת. כך, במאות ה־19 וה־20, ילדים נתפסו בעולם המערבי כאנשים בהתהוות, כבני אדם לא שלמים. הם נתפסו כלא רציונליים, חסרי אונים, פסיביים ותלויים. ככאלה, נמנעה מהם הזכות לדבר ולהישמע, ולהכרה בהיותם סובייקטים פוליטיים. בשלהי המאה ה־20 גברה הקריאה להכיר בילדים כסוכנים אקטיביים, בעלי דעות, תובנות ויכולת השפעה, הראויים להילקח ברצינות ב"עולם המבוגרים". בהדרגה גברה ההכרה בכך שילדים משתתפים בעיצוב חייהם וחיי הסובבים אותם, ותורמים לתהליכים חברתיים ותרבותיים בחברות שבהן הם חיים, בין אם אותן חברות מכירות בכך או לא.
אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד נחתמה ב־1989 ומשקפת את התפתחות המחשבה על ילדוּת לאורך מחציתה השנייה של המאה ה־20. כפי שכתבה טלי גל על זכויות ילדים ישראלים במלחמת ה־7 באוקטובר: "האמנה משקפת את התפיסה שילדים וילדות אינם רק אובייקטים להגנה מפני פגיעה, אלא גם סובייקטים, בני אנוש שלצד תלותם במבוגרים יש להם צרכים, רצונות ואינטרסים נפרדים" כלומר, האמנה מעגנת לא רק את חובתן של מדינות להגן על ילדים, אלא גם את חובתן להתייחס אליהם כבני אדם שלמים בפני עצמם ולא רק כנספחים של הוריהם ומשפחותיהם. על פי האמנה, ילדים זכאים לזכויות אדם אזרחיות, פוליטיות, כלכליות, חברתיות ותרבותיות כמו כל אדם, במקביל להגנה ייחודית הנגזרת מהיותם ילדים. יתרה מכך, האמנה מכירה בכך שטובתם ושאיפותיהם של ילדים לא בהכרח עולות בקנה אחד עם אלה של הוריהם או של החברה שבה הם חיים, ומחייבת אותנו להתייחס לצרכיהם, רצונותיהם וזכויותיהם כנפרדים מאלה של הוריהם ומהתא המשפחתי בו הם גדלים. מתוך ההכרה בכך שקולם של ילדים הוא ייחודי, ודעותיהם ותובנותיהם הן שלהם, האמנה מציגה תשתית לאזרחות של ילדים באמצעות קידום השתתפות אקטיבית וישירה שלהם בעולם שסביבם. האמנה נכתבה לאורם של ארבעה עקרונות מנחים: אי־הפליה, טובת הילד, השתתפות והתפתחות, כאשר ממשלות מתבקשות להטמיע את סעיפי האמנה תוך שמירה על עקרונות אלה.
ילדים מבקשי מקלט באמנת האו"ם
האמנה מתייחסת באופן ישיר ועקיף לילדים ללא מעמד אזרחי, ביניהם מבקשי מקלט. ילדים מבקשי מקלט הם ילדים שברחו עם משפחותיהם או בלעדיהן ממדינותיהם, ומבקשים הגנה במדינה אחרת, וכן ילדים שנולדו להורים מבקשי מקלט במדינת המקלט וטרם קיבלו מעמד של פליטים או כל מעמד אחר. על פי נתוני סוכנות האו"ם לפליטים, כשליש מאוכלוסיית מבקשי המקלט בעולם הם ילדים ונוער מתחת לגיל 17. אוכלוסיית הקטינים מבקשי המקלט היא בין האוכלוסיות הפגיעות ביותר, ולכן לא מפתיע שסעיף 22 באמנה קובע שילדים פליטים או מבקשי מקלט זכאים לכל הזכויות המפורטות באמנה וכי על ממשלות לספק להם הגנה, תמיכה וסיוע באיחוד משפחות, אם הם לא נמצאים עם הוריהם. נוסף על כך, הוראות רבות באמנה מתייחסות למצבי חיים שכיחים עבור ילדים חסרי מעמד ומבקשי מקלט, ודורשות מממשלות ליצור מעטפת זכויות משמעותית עבור ילדים ונוער במצבי הגירה לא מוסדרת. כך למשל, סעיפים 11 ו־35 מתייחסים לחטיפה וסחר בילדים, סעיפים 32 ו־34 מתייחסים לעבודת ילדים וניצול ילדים, סעיף 20 מתייחס לילדים שהוצאו מהבית וסעיף 37 מתייחס לילדים שנמצאים במעצר שרירותי. כל ההוראות הללו קוראות לממשלות לקחת אחריות מלאה על שלומם של ילדים וילדות מבקשי מקלט, רווחתם, וביטחונם הפיזי והנפשי. גם הוראות אחרות, שעוסקות בהנגשת שירותי בריאות, רווחה וחינוך, ואלו המעגנות את הזכות להתאגדות, חופש הביטוי ופנאי – אף לא אחת מהן מותנית במעמד אזרחי פורמלי. לעקרונות המנחים של האמנה יש משמעות רבה לגבי מבקשי מקלט, שכן הם מחדדים כי גם בהיעדר מעמד אזרחי, על ממשלות לנקוט במדיניות של אי־הפליה, טובת הילד, השתתפות והתפתחות. עקרונות אלה אמורים להיות נר לרגלי המדינות החתומות על האמנה.
במדינות רבות, מדיניות ההגירה ומנגנוניה מייצרים מפגש טעון, קונפליקטואלי ומסויג עם מבקשי מקלט וילדיהם, וזאת משום שמדינות לרוב מנסות לדחוק מהגרים אל מחוץ לגבולותיהן ומערימות קשיים הן מבחינת הוכחת הזכאות למקלט והן מבחינת התנהלות החיים ללא מעמד במדינה זרה. התנהלות שכיחה זו עומדת בהתנגשות חזיתית עם עקרונות האמנה שבה חברות רוב מדינות העולם. האמנה קובעת באופן ברור שקטגוריית הילדוּת קודמת לקטגוריות אחרות, וכי ההתייחסות לאדם מתחת לגיל 18 היא קודם כל כילד. לפי הוראת סעיף 3 העוסקת בטובת הילד: “בכל הפעולות הנוגעות לילדים, בין אם ננקטות בידי מוסדות רווחה סוציאלית ציבוריים או פרטיים ובין בידי בתי משפט, רשויות מינהל או גופים תחיקתיים, תהא טובת הילד שיקול ראשון במעלה". עם זאת, בפועל מדינות מכפיפות את טובת הילד למעמד האזרחי שלו/שלה, ובכך מייחסות לקטגוריית הילדוּת חשיבות משנית לעומת קטגוריית המעמד האזרחי. הראיה הברורה ביותר לכך היא מיעוט הילדים מבקשי המקלט שמקבלים מעמד או כל הסדר אחר שיאפשר להם לקבל את מעטפת התמיכה וההגנה שהם צריכים, ואת היציבות הקריטית כל-כך לשלומם ולהתפתחותם (הזכות להתפתחות, כאמור, מעוגנת כעיקרון מנחה באמנה). ראיה נוספת קיימת בנושא איחוד משפחות. האמנה מנחה מדינות לעשות מה שניתן על מנת לאפשר לילדים להכיר ולגדול עם הוריהם. במקרה של מבקשי מקלט קטינים בלתי מלווים, הנחיה זו מחייבת את המדינה לקדם איחוד משפחות במידת האפשר. בפועל, מעטות המדינות שפועלות לאיחוד משפחות של מבקשי מקלט קטינים הנמצאים בשטחיהן, אם משפחות הילדים לא ממילא נמצאות בהן. גם בנושא של מעצר שרירותי ניתן לראות את הפערים בין האמנה לבין פרקטיקות שכיחות של כליאת מבקשי מקלט קטינים במתקני שהייה לפרקי זמן ארוכים ולעתים, בנפרד מהוריהם, לדוגמה באוסטרליה ובארצות הברית.
היחס לילדים מבקשי מקלט חושף את הקושי של מדינות להעניק זכויות, הגנה ומעטפת מוסדית ראויה לילדים הנתפסים כזרים. ניכר כי במקרה של ילדים מבקשי מקלט, מדינות צריכות לבחור בין קיום עקרונות האמנה לבין הסימון הרפטטיבי של מי שייך ומי לא, אותו מגדיר עדי אופיר כצורת קיומה של המדינה ־ פעולה חוזרת ונשנית של הכלה והזרה. על־פי אופיר, פעולה זו של סימון השייך והלא שייך עומדת בבסיסן של מדינות הלאום ולעולם אינה מגיעה לכדי מיצוי. באמצעות הדיון האינסופי בהגדרת שייכות וזרות, והדחייה הפיזית, הפוליטית והחברתית של כל מה שנתפס כזר, השייכות הלאומית מאשרת את עצמה מחדש שוב ושוב. קיום הנחיות האמנה, כך נדמה, דורש ממדינות להתעלות מעל המאמץ העיקרי שלהן להדיר ולהרחיק את כל מי ומה שנתפסים ככאלה העלולים לרכך את גבולות השייכות שלהן, ובפרט ילדים שרבים מהם נולדו במדינה המארחת. בפועל, מדינות רבות החברות באמנה מסרבות לעשות זאת. דנמרק ואנגליה מתנגדות באופן גלוי ומוצהר להעדפת טובת הילד על פני שיקולים אחרים. אחרות בוחרות עד כמה להטמיע את האמנה בנוגע למבקשי מקלט קטינים מבלי בהכרח להצהיר באופן פומבי על סדר עדיפויות אחר מזה המתבקש באמנה.
הזכות להיות ילד בישראל
בישראל, המדינה מתעלמת באופן שיטתי מכך שמבקשי מקלט קטינים הם ילדים, ומהזכויות הנלוות למעמד זה מכוח האמנה. מצבם של מבקשי המקלט בישראל הוא מהגרועים במערב, כאשר פחות ממחצית האחוז מהם מוכרים כפליטים ובקשות מקלט כלל לא נבחנות. בו בזמן, המדינה מונעת מהם זכויות כלכליות וחברתיות בסיסיות. על־פי נתונים שהתפרסמו בדו"ח של עמותת א.ס.ף, ארגון סיוע לפליטים ומבקשי מקלט בישראל, בנושא ילדים ונוער מבקשי מקלט מ־2023, עולה כי ילדים ונוער מבקשי מקלט מודרים ממנגנוני רווחה ובריאות הקיימים עבור יתר האוכלוסייה. הורים נאלצים לבטח את ילדיהם בביטוח בריאות פרטי, וילדים שהוריהם לא מצליחים לעמוד בתשלום החודשי מתקשים לקבל טיפול רפואי נאות. היעדר מסגרות מסובסדות לגילאי 0–3 גורר פערים התפתחותיים קשים ונזקים לטווח רחוק שנגרמים בעקבות שהותם של תינוקות להורים עובדים בגנים המכונים "מחסני ילדים". גנים אלה פועלים במרחבים לא בטוחים וצפופים, ללא פיקוח, עם מעט מטפלות. התינוקות והפעוטות לעתים מעבירים את כל שעות היום בתוך לולים ומיטות, ללא גירויים, ללא חשיפה לתקשורת מילולית וללא טיפול בסיסי בצרכיהם. נוכח היווצרותם של פערים התפתחותיים ניכרים, ילדים רבים של מבקשי מקלט מוסללים בגיל 3 למסגרות חינוך מיוחד למרות שפוטנציאל ההתפתחות שלהם תקין. בערים רבות יש הפרדה במסגרות חינוך של ילדים מבקשי מקלט מילדים ישראלים. בתל אביב אף נכתבות עבורם תוכניות חינוך מיוחדות שמייצרות ניתוק בין ילדים מבקשי מקלט לבין התרבות הישראלית.
בהיעדר אפשרויות להשתלבות בחברה הישראלית, לא ברור איזה עתיד מחכה לילדים ונוער מבקשי מקלט. האשרה הזמנית המונפקת להם )אשרה 2/א/5( לא מאפשרת להם לשרת בצבא, לעשות שירות לאומי או להוציא רישיון נהיגה. היא אף לא מאפשרת להם ללמוד מקצוע שדורש רישוי מהמדינה כגון רפואה, עבודה סוציאלית, סיעוד ועוד. שכר הלימוד שעליהם לשלם לאוניברסיטאות הוא בשיעור של 125% לעומת אזרחים או תושבים. כך, גם מי שמצליחים להתגבר על למכשולים הרבים שעמדו בדרכם כילדים, נתקלים במחסום בהגיעם לגיל 18. היעדר האופק כבוגרים משליך על היחס אליהם ומציאות חייהם כבר בילדוּת. למשל, בעוד שהגיוס לצה"ל מהווה יעד המסייע לא פעם לבני נוער המתמודדים עם קשיים שונים לסיים 12 שנות לימוד, לילדים מבקשי מקלט אין הגורם המניע הזה. להיפך, השקעה בלימודים נראית פעמים רבות חסרת תכלית למי שרואים את בוגרי קהילתם, גם המשכילים ביניהם, עובדים בעבודות דחק, ללא אופק לעתיד טוב יותר.
היעדר מידע רשמי על מצבם של ילדים מבקשי מקלט בישראל מצביע על חומרת היחס כלפיהם. מדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ־2019 עולה כי מדינת ישראל לא אוספת מידע על ילדים ונוער חסרי מעמד אפילו בנושאים קריטיים. לדוגמה, יש חשש כבד לאי־ביטחון תזונתי בקרב ילדים ונוער מבקשי מקלט שכן אחוזים גבוהים מהם חיים בעוני ולא מקבלים ארוחה חמה במסגרות החינוך שבהן הם שוהים. עם זאת, אין שום מידע או פיקוח בנושא. היעדר הנתונים לגבי מספר הילדים, מקום מגוריהם, מצבם המשפחתי, מסגרות החינוך שבהן הם שוהים ומצבם הבריאותי מצביע על חוסר האחריות של המדינה כלפיהם. אולי יותר מכל, הימנעותה של מדינת ישראל מאיסוף מידע בסיסי וקריטי על אודות ילדים מבקשי המקלט השוהים בגבולותיה משקפת את התפיסה המדינית לגביהם. מבחינת המדינה, הם פשוט לא רלוונטיים.
מדיניות הדחייה, ההזנחה וההתעלמות של רשויות המדינה מילדים ונוער מבקשי מקלט מיישמת את הדברים שאמר על מבקשי מקלט ב־2012 שר הפנים דאז, אלי ישי, בראיון לעיתון Ynet: "עד שתהיה לי אפשרות לגרש אותם אני אכלא אותם ואמאיס עליהם את חייהם". את ילדי מבקשי המקלט לא כולאים (עדיין), אבל הנתונים שעולים מהשטח מצביעים על השיטות המגוונות של המדינה להמאיס עליהם את חייהם. בישראל, הפער בין החובות המוטלות על המדינה מכוח האמנה לבין המדיניות כלפי ילדים מבקשי מקלט מעיד כי בישראל, להיות ילד זו זכות בפני עצמה, המוענקת רק לילדים שנחשבים "שלנו". האמנה הייתה יכולה להוות מגדלור בנוגע למבקשי מקלט קטינים, אם המדינה הייתה מכירה בחשיבותה של הילדוּת על פני אזרחות, דת, ומוצא. ללא הכרה זו, ניכר כי לאמנה אין משמעות עבור ילדים מבקשי מקלט.
נועה לוי היא בעלת תואר דוקטור בפוליטיקה וממשל מטעם אוניברסיטת בן גוריון וחוקרת הגירה מלוּוָה ובלתי מלוּוָה של ילדים ונוער באפריקה הדרומית וממזרח אפריקה לישראל. מחקריה כוללים מתודולוגיות המשלבות ילדים ונוער בתהליך המחקר. היא מרצה בתחומי פוליטיקה וממשל, ילדוּת ונעורים, ולימודי אפריקה.