הפרטת המעונות הנעולים ברשות חסות הנוער מהווה פגיעה בזכות לחירות ובזכות לכבוד האדם. החזקה בחדרי "פסק זמן", והשימוש באמצעים מרסנים פוגעים גם הם בזכות לחירות.
התפיסה הטיפולית של משרד הרווחה לגבי נוער בסיכון מורכבת ממספר שלבים: הגנה, קידום, אבחון והתערבות במשבר ושילוב. המעונות הנעולים, נכללים בתוך שלב ה"הגנה", וכשמם כן הם, נעולים. ההשמה במעונות היא על פי צו בית משפט. ככלל, לקטינים והקטינות שהושמו במעון ("החוסים") אסור לצאת ממנו. המטרה היא להגן עליהם הן מפני עצמם והן מפני העולם שבחוץ. רוב (אם לא כל) החוסים עברו טראומה, לרבות טראומה ראשונית מורכבת. תת-סוג זה של טראומה מאופיין לרוב בפגיעה עצמית במגוון דרכים, בין היתר, באמצעות שחזור של הטראומה. כיוון שפגיעה זו תהיה אפשרית עבורם רק אם יצאו מהמעון, התפיסה הטיפולית היא שיש צורך לנעול אותם ללא אפשרות יציאה. בשנת 2008 הכנסת חוקקה תיקון לחוק הנוער, המתיר לעובדי המעונות להחזיק חוסים בחדרים נעולים, ולהשתמש באמצעי ריסון סבירים. קודם לתיקון, אפשרויות אלו לא היו מוסדרות בחקיקה ראשית, אלא רק בתקנות שהתקין שר הרווחה. הליך החקיקה החל בעקבות בקשות של גורמים מהשטח, שהביעו צורך בהסדרה של שינויים נדרשים הנוגעים לחדרים הנעולים ולאמצעי הריסון.
החזקה בחדרי "פסק זמן", השימוש באמצעי ריסון והפגיעה בזכות לחירות
במעונות הנעולים, ישנה פרקטיקה של החזקה בחדר נעול המכונה חדר "פסק זמן". על פי החוק, ניתן להחזיק חוסה בחדר "פסק זמן" בין היתר לשם מניעת פגיעה בגופו או בגופו של אחר, או לשם מניעת פגיעה ממשית ברכוש. תחילה, עובד המעון רשאי להכניס חוסה לחדר נעול לפרק זמן של עד 20 דקות. אולם מנהל המעון רשאי לאשר נעילה ל-20 דקות נוספות, אם העובד שוכנע לפי התנהגותו או תגובתו של החוסה ש-20 הדקות הראשונות לא סייעו להפחתת החשש האמור וכי לא ניתן להסתפק בדרך שפגיעתה בחוסה פחותה. במצטבר מותר לנעול חוסה בחדר עד שעתיים ברציפות.
צוות המעון רשאי לבצע "תפיסה והחזקה", המוגדרות כ"אמצעי ריסון", בין היתר לשם הכנסת החוסה לחדר הנעול, ולשם הפסקת "התנהגות פרועה" (אלימה) של החוסה. בתקנות הנוער, מופיעים התנאים לשימוש באמצעי זה: על עובדי המעון להיות מעל גיל 21, בעלי השכלה תיכונית לפחות, ולאחר קבלת הדרכה מתאימה לעניין השימוש באמצעי הריסון. אולם בפועל, ההנהלה במעונות מתירה לעובדים לנקוט באמצעי ריסון גם אם אינם עומדים בתנאי התקנות הנוגעים להכשרות, כפי שכבר הוער בדו"ח מבקר המדינה משנת 2020.
השימוש באמצעי ריסון על ידי צוות שאינו מוכשר לכך זכה לביקורת רבה, הן בתקשורת והן בדו"חות מבקר המדינה השונים. דנה, עובדת לשעבר במעון נעול, מתארת את החוויה שלה: "אחרי ארבעה חודשים שעבדתי במעון, הייתי העובדת הכי ותיקה. לא עברתי שום הכשרה מתאימה. באתי בלי ניסיון, ובאמת פעם אחת נאלצתי לבצע החזקה של נערה במעון מאחר והיא הייתה אלימה. הייתי ממש בהלם אחרי זה, יצאתי לסיבוב, הייתי חייבת להירגע. מאז לא הסכמתי לעשות את זה יותר. גם ראיתי נערות יוצאות מזה עם סימנים כחולים".
על אף שהתקנות מורות על חובת הגשת דין וחשבון על הכנסה ל"פסק זמן", נראה כי גם זה לא מתבצע בפועל. בתגובה לדו"ח מבקר המדינה, משרד הרווחה פירט על אחד מהמעונות הנעולים כי מזה מספר שנים לא התבצע פיקוח ישיר עליו. מחדל זה כולל את העובדה כי לא הועברו דו"חות, ולא נמצאו אישורי שהייה מתועדים על כניסה ל"פסקי זמן". המשרד לא רק הודה בכל אלו, אלא גם הוסיף כי ליקויים אלו נוצרו בשל יחסי עבודה לקויים בין המפקחת הארצית בהנהלת חסות הנוער לבין העמותה שהפעילה את המעונות הממשלתיים.
החזקה בחדר נעול פוגעת בזכותם לחירות של החוסים בצורה שאינה מידתית מאחר שהנזק עולה על התועלת מהשימוש בפרקטיקה זו. אין נתונים המאמתים את האפקטיביות של השימוש בחדרי "פסק זמן". מנגד, המדינה עצמה הודתה בשלילת החירות הקשה הכרוכה בהחזקה בחדר נעול, וכן ביקרה רבות את המחדלים שהתגלו, הכוללים נעילה בחדרים מסוג זה לפרקי זמן ארוכים מהמותר בתקנות. גם השימוש באמצעים מרסנים פוגע בזכותם של החוסים לחירות בצורה שאינה מידתית. אמנם האירוע האלים הנקודתי נפסק, אך יש לתת את הדעת על תופעות הלוואי הנפשיות, הרגשיות והפיזיות הנובעות מפרקטיקה זו עבור הילד. היעדר ההכשרה של המדריכים והגיבוי לכך מהשדרה הניהולית במעונות, כמו גם היעדר ניסיון ויציבות, והפגיעה בשלמות הגוף של החוסים, כל אלה יוצרים נזקים ארוכי טווח. עבור חלק מהחוסים הנזק יתבטא בטראומה נוספת כתוצאה מעוד שימוש בכוח שנעשה כלפיהם. עבור חלק אחר הנזק יתבטא בשינוי התנהגות רדיקלי, אך כזה שמטרתו להשתחרר מהמעון בהקדם האפשרי, ולא תוצאה מהליך טיפולי-שיקומי. נזקים אלו והתמשכותם בחיי החוסה עולים על התועלת החד-פעמית של הפסקת אירוע אלימות נקודתי.
ישראל גם אינה עומדת במחויבותה לאמנה בדבר זכויות הילד. סעיף 37 לאמנה קובע שילד (כמו כל אדם) לא יועמד בפני עינויים או בפני טיפול או עונש אחרים אכזריים, בלתי-אנושיים או משפילים. סעיף 37(ב) לאמנה קובע כי לא ישללו מילד חופש בצורה שאינה כדין או באופן שרירותי, וגם מעצרו או מאסרו של ילד יהיו בהתאם לחוק וישמשו רק כאמצעי אחרון ולפרק זמן המתאים והקצר ביותר. הוועדה המפקחת על יישום האמנה העירה על הסעיף כי מובן שייתכן שצוות במוסד רווחה ייקלע לעימותים עם ילדים בעקבות התנהגות מסוכנת, אולם על התגובה להיות מידתית. עוד העירה הועדה, כי העיקרון של שימוש מינימלי בכוח, לפרק הזמן הקצר ביותר ואך מתוך הכרח, צריך לחול תמיד. אולם בעת ניסוח התיקון לא נערך דיון על הרציונל של החזקת החוסה בחדר נעול דווקא ל-20 דקות. עוד על פי פרשנות הוועדה, לשימוש בכוח נדרשת הכשרה מפורטת, הן במטרה להפחית את הצורך בשימוש באמצעי ריסון והן כדי להבטיח שכל השיטות בהן נעשה שימוש בכוח הן בטוחות ומידתיות למצב ואינן כרוכות בגרימת כאב מכוונת כסוג של אמצעי שליטה. אך בשטח, אין הכשרות, או לכל הפחות לא בתדירות או ברמה הנדרשת כדי לעמוד בחובה הקבועה באמנה. סעיף 3 לאמנה קובע כי בכל הפעולות הנוגעות לילדים, אף אם הם נמצאים בידי מוסדות רווחה פרטיים, תהא טובת הילד שיקול ראשון במעלה. הוועדה פירשה סעיף זה כך שבכל החלטה על מדיניות טיפול שתשפיע על ילד ספציפי, קבוצת ילדים או ילדים בכלל, תהליך קבלתה חייב לכלול הערכה של השפעתה האפשרית (חיובית או שלילית). מעבר לכך, על מי שקיבל את ההחלטה להראות שהזכות של הילד שטובתו תהיה ראשונה במעלה נלקחה בחשבון במפורש, על אילו קריטריונים היא מבוססת, וכיצד נשקלו האינטרסים של הילד מול שיקולים אחרים. בדיון על התיקון בועדת חוקה, חברת הכנסת (דאז) קולט אביטל הביעה חשש ממגע פיזי מוגזם ואלימות מצד עובדי המעונות במסגרת שיקול הדעת הרחב שניתן להם, והצהירה על הסתייגות מהתיקון (ראו עמוד 33 בפרוטוקול). אולם לאחר מכן היא הסירה את הסתייגותה מבלי לנמק, והתיקון עבר. אם כן, נראה כי כבר בעת ניסוח התיקון הובע חשש משימוש לא מידתי בכוח על ידי עובדי המעון, אך לא נעשה דבר כדי להסירו. המדינה מעולם לא ערכה ביקורת עצמית לגבי השימוש באמצעי הריסון וההכנסה לחדרים נעולים, או חקרה את מידת האפקטיביות שלהם. יתרה מזו, כאשר היא נאלצה להתייחס לשיטה הטיפולית הזו אגב נושאים אחרים, נמצאו ליקויים ומחדלים. נוסף על כך, הן בדברי ההסבר להצעה להוספת התיקון לחוק, והן בפרוטוקול הדיון בועדת חוקה בכנסת, טובת הילד לא הייתה שיקול מרכזי, לא כל שכן הוצבה מול אינטרסים אחרים. הדיון התמקד בצורך להפסיק התנהגות אלימה של הילד. הנוכחים בדיון גם חזרו רבות על שלילת החירות ועל מודעותם לפגיעה הקשה בזכויות החוסים, אך לא הוזכר אפקט חינוכי או טיפולי שאמור לנבוע ממנה, אף לא בעקיפין.
הפרטת המעונות הנעולים והפגיעה בזכות לחירות ובכבוד האדם
מדיניות הפרטת המעונות קבועה בהחלטת ממשלה משנת 2004. כיום, רוב המעונות הנעולים מופעלים על ידי תאגיד פרטי. כדי לא לבצע הפרטה מלאה, המעונות מנוהלים על ידי עובדי מדינה. מנגד, צוות ההדרכה, מועסק על ידי תאגיד פרטי. כתוצאה מכך, שכר עובדי המעון נמוך ולא מתגמל, העבודה היא בתנאי לחץ גבוהים ויש מחסור תמידי בכוח אדם שמתחלף תדיר, דווקא במקום שבו יציבות נדרשת יותר מכל (ראו עוד בדו"ח האגודה לזכויות האזרח).
ב-2004, לפני ההחלטה על הפרטת המעונות הנעולים בחסות הנוער, התקבל בכנסת ישראל החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר. משמעות התיקון הייתה שיוקם בית סוהר שיופעל וינוהל על ידי תאגיד פרטי ולא על ידי המדינה. כתוצאה מעתירה שהוגשה נגד חוקתיות התיקון, הוא נפסל בבג"ץ. ההחלטה לפסול את התיקון, נבעה ממגוון הסמכויות הפוגעניות הנתונות לסוהרים אשר יועדו לעבור לידי התאגיד הפרטי: "לפקח על אותם אסירים פיקוח קפדני, מתמשך והדוק באופן שפוגע קשות... בחירותם האישית, בכבוד האדם שלהם ובפרטיותם, ולנקוט אמצעים שונים – לרבות שימוש בכוח קטלני באופן שמסכן את הזכות לחיים ולשלמות הגוף – על מנת למנוע את בריחתם של האסירים מבית הסוהר". הרציונל להחלטה היה שהסמכות להפעיל כוח כופה של שלילת חירות ניתנה למדינה מכוח חוזה חברתי בינה לבין תושביה. במסגרת החוזה, הפרט מוסר למדינה את הסמכות לשלול חירויות, בין היתר לשם הבטחת הגנתו ובטחונו, כאשר סמכות זו מצויה בגרעין המזוקק ביותר של הסמכויות השלטוניות. לכן, להפעלת כוח זה יש הצדקה דמוקרטית על יסוד ההסכמה שבו ועל יסוד טיב מטרותיו רק כאשר המדינה מפעילה אותו. העברת הסמכויות לגורם בעל אינטרס עסקי שאינו צד לחוזה הזה (התאגיד הפרטי) , אשר אינו כפוף למרותה ולפיקוחה הישיר של הרשות השלטונית, לא לאינטרס הציבורי הרחב ולא לשיקולים שביסוד ביצוע הענישה, שומט את הקרקע תחת הרציונל המצדיק הפעלת כוח כאמצעי מידתי להגשמת מטרות ציבוריות. נוכח זאת, בעצם העברת הסמכויות הפוגעות בזכויות חוקתיות לתאגיד פרטי "טבועה פגיעה אינהרנטית בזכויות אדם, ובכלל זה בזכות האדם לכבוד ובזכות האדם לחירות".
ישנן נקודות דמיון מהותיות בין המעונות הנעולים לבתי הסוהר, בפרט מבחינת הסמכויות המופעלות בהם. ראשית, המעון הוא מסגרת נעולה, ו"בכך יש סממן כליאתי". אמנם בדרך כלל אסירים מוחזקים בבתי סוהר תקופה ארוכה יותר מאשר החוסים במעונות, אך הפגיעה בחירות אינה מסתכמת בסך התקופה הקצובה לחוסים, אלא בהתרחשותה היומיומית בעודם נעולים בהם. החוסים מצויים תחת פיקוח 24/7 של צוות המעון, והם נתונים לשליטתו המוחלטת. הצוות משגיח על החוסים במהלך כל שעות היום והלילה וקובע את פעילותם בכל שעה. על פי סעיף 42 לחוק הנוער, החזקת בני נוער במעון מתוקף צו של בית משפט, כמוה כהחזקה "במשמורת חוקית", בדומה להחזקה בבית סוהר, ושוטר רשאי לעצור ללא צו מעצר ולהחזיק במעצר נער שנמלט ממעון. בנוסף, לעובדי המעון מוקנות הסמכויות להחזיק בחדר נעול, ולהשתמש באמצעי ריסון, כמתואר לעיל.
נוכח הדמיון המהותי בין המוסדות, הן בשליטה והפיקוח המוחלט והן בסמכויות הפוגעניות, האמור לגבי האחד נכון גם לגבי אחר. בהוצאת ילדים מביתם והשמתם במעונות, המדינה מממשת אינטרס ציבורי, שהוא הגנה על שלומם וביטחונם של ילדים. אולם כתוצאה מההפרטה, היא מעבירה את האחריות ואת שיקול הדעת במסגרת השימוש בסמכויות השונות והטיפול בחוסים לגורם שאינו צד לחוזה. אותו גורם, התאגיד הפרטי, אינו כפוף למדינה ופועל מתוך אינטרס עסקי. נראה כי יישום אמות המידה של הבג"ץ מוביל למסקנה שהפרטת המעונות הנעולים מהווה גם היא פגיעה בכבוד האדם, ובזכות לחירות.
האם ישנן חלופות פוגעניות פחות לחדרי "פסק זמן" ואמצעי הריסון? האם הגיע זמנה של המדינה לחזור בה מההחלטה על הפרטת המעונות?
טיפול בנערים ונערות בסיכון, הוא סוגייה מורכבת. על הצוותים במעונות הנעולים להגיב בצורה הנכונה תוך שניות בודדות במטרה למנוע הסלמה של אלימות. אין ספק שהשימוש באמצעי ריסון וההכנסה לחדרים הנעולים לא נעשים בכוונת זדון. גם אין בכוונתי לומר כי יש להשאיר את הצוותים במעון חסרי אונים אל מול נוער אלים.
אולם אני רוצה להציע בפוסט זה חשיבה מחדש. בהסכת "בית בקצה המסילה" משוחחות המגישות עם מנהל של מעון המוגדר חלופת מעצר לנוער. מסגרות המהוות חלופות מעצר, נועדו לקטינים החשודים בעבירה פלילית, שנדרש מעצר שלהם, במטרה להעבירם תהליכי טיפול ושיקום. המנהל מספר כיצד במעון שלו, הצוות כלל אינו מכניס את הנערים ל"פסק זמן". הוא מפרט מספר טעמים לכך, כאשר המרכזי בהם כולל את הניסיון והוותק של עובדי המעון. הוא מספר שהמדריך הכי פחות ותיק עובד במעון כבר חמש שנים. כלומר, מאחר שלעובדי המעון שבניהולו יש ניסיון וידע כיצד לפעול בצורה נכונה במצב אלימות, אין להם צורך בהכנסת הנערים ל"פסק זמן". אני סבורה שהמדינה יכולה להוביל למצב בו עובדי המעונות לא יצטרכו להחזיק חוסים בחדרים נעולים. שיפור תנאי השכר של עובדי המעונות, ויצירת תמריצים ואופק תעסוקתי עבורם, הם רק חלק ממה שניתן לעשות על מנת לשפר את תנאי התעסוקה שלהם. בעקבות שינוי זה תרד התדירות של תחלופת כוח האדם במעונות. כאשר במעון יעבדו מדריכים מנוסים ובעלי ידע, הצורך בהחזקה בחדר נעול ידעך ויוחלף בתקשורת בין-אישית והתערבות נכונה. יתרה מזאת, לדידו של המנהל, אם שימוש בכוח (והוא כולל בכך החזקה בחדר נעול) יהיה מותר, אין לו ספק שהמדריכים יעשו בו שימוש גם כאשר אין בו הכרח. כלומר, היתר השימוש בכוח כלפי חוסים עלול להוביל למדרון חלקלק, ובו עובדי מעון ישתמשו בכוח מעבר לנדרש. החשש ממדרון זה גובר כאשר מדובר בעובדי קבלן נעדרי הכשרה מתאימה. על כן, להשלמה מיטיבה של החלופה, והפסקת הפגיעות בזכויות החוסים לכבוד וחירות הנובעות מהפרטת המעונות, יש להכיר בעובדי המעונות כעובדי מדינה, כפי שהם עצמם תבעו לא פעם. כדי שעובדי המעונות יהיו נתונים לדין משמעתי ראוי, ושתנאי עבודתם יהיו מוסדרים, עליהם להיות מועסקים על ידי המדינה, ולא על ידי תאגיד פרטי.
