בקיץ 2023 התקיים בוועדת האו"ם המפקחת על יישום האמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אנשים עם מוגבלות דיון על יישום האמנה בישראל. הדיון חשף פערים משמעותיים בין חובות המדינה על פי האמנה לבין מציאות חייהם של אנשים עם מוגבלות בישראל.
באוגוסט 2023, בעידן הקודם של חיינו, קיימה וועדת האו"ם לזכויות אנשים עם מוגבלויות בז'נבה דיון ראשון בנושא יישומה בישראל של האמנה הבין־לאומית בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות (CRPD – Convention on the Rights of Persons with Disabilities). זוהי אמנה חדשה יחסית, הצעירה מבין אמנות זכויות האדם האוניברסליות, והיא אומצה על ידי העצרת הכללית של האו"ם בדצמבר 2006. מדינת ישראל אשררה את האמנה בספטמבר 2012.
עקרונות האמנה
מטרתה של האמנה היא "לקדם את ההנאה המלאה והשווה של כל האנשים עם מוגבלויות מזכויות האדם וחירויות היסוד, להגן עליה ולהבטיחה, ולקדם את כבודם הטבוע". כפי שנכתב בדברי המבוא לאמנה, הצורך בקיומה של אמנה ייעודית שתתייחס לזכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות נבע מההכרה בכך שאנשים עם מוגבלויות ברחבי העולם ממשיכים לסבול מהפליה, הדרה והפרת זכויות האדם שלהם, חרף קיומן של מגוון אמנות בין־לאומיות, הצהרות והתחייבויות בדבר זכויות אדם. האמנה קובעת עקרונות כלליים של שוויון מהותי, איסור הפלייתו של אדם בשל מוגבלותו, זכות להכללה (inclusion) ולהשתתפות מלאה בחברה, זכות לאוטונומיה אישית, חובה לביצוע התאמות בסביבה ובשירותים כמו גם את החובה לשתף אנשים עם מוגבלויות בגיבוש וביישום המדיניות הנוגעת אליהם, בהתאם לעיקרון "שום דבר עלינו בלעדינו" (nothing about us without us). לצד אלו, יש באמנה התייחסות ספציפית לזכויות נשים עם מוגבלויות וילדים עם מוגבלויות, ועיגון של מנעד רחב של זכויות קונקרטיות, כמו הזכות לנגישות, חיים, הגנה במצבי חירום, הכרה שווה בפני החוק, נגישות לצדק, חיים עצמאיים והכללה בקהילה, חינוך, עבודה ותעסוקה, משפחה והורות, בריאות ועוד.
האמנה מבטאת בין היתר את שינוי התפיסה ביחס לאנשים עם מוגבלויות. הגישה המסורתית (המכונה גם "הגישה הרפואית") התמקדה בלקות הרפואית של אנשים עם מוגבלות וראתה אותה כתכונה העיקרית המאפיינת אותם, ולפיכך התייחסה לאנשים עם מוגבלויות כאל אובייקטים הראויים במקרה הטוב לצדקה, טיפול רפואי והגנה סוציאלית. לעומתה, הגישות החדשות למוגבלות, הבאות לידי ביטוי באמנה, אינן רואות במוגבלות תכונה טבעית, אינהרנטית לאדם אלא תוצאה של הבנייה חברתית. על פי גישות אלו הסביבה והחברה עוצבו על ידי הקבוצה הדומיננטית בחברה, אנשים ללא מוגבלות, ולפיכך אינן מותאמות לצרכיהם של כלל האנשים בחברה. בהתאם, המוגבלות כאמור אינה נתפסת עוד כתכונה טבעית אינהרנטית המאפיינת את האדם עצמו, אלא נתפסת כתוצאה של יחסי הגומלין בין האדם שיש לו צרכים שונים מאלו של קבוצת הרוב באוכלוסייה, לבין סביבה וחברה שאינן מותאמות לצרכיו. על פי גישות אלו לאנשים עם מוגבלויות עומדות אותן זכויות העומדות לכלל האוכלוסייה, ומחובתה של החברה להסיר את החסמים הקיימים ואף להעניק את התמיכה והסיוע הנדרשים כדי לממש זכויות אלו.
הדיווח של מדינת ישראל לוועדת האו"ם
בהתאם למחויבות שלה לפי האמנה, הגישה ישראל בשנת 2017 את הדוח המדינתי הראשוני לוועדת האו"ם לזכויות אנשים עם מוגבלויות, אשר הוקמה מכוח האמנה ומפקחת על יישום הוראותיה. על פי הנהלים המקובלים, לאחר דיון מקדמי שקיימה הוועדה בדוח הראשוני של המדינה וכהכנה לדיאלוג עם נציגי מדינה, העבירה הוועדה לישראל "רשימת נושאים" (List of Issues) – סוגיות אשר שימשו כבסיס לדיאלוג. רשימה זו גובשה, בין היתר, בהתבסס על מידע שקיבלה הוועדה מארגוני החברה האזרחית, כמתואר בהמשך.
בתגובה הגישה המדינה במאי 2022 מענה כתוב לרשימת הנושאים ועדכון לדוח הראשוני (כלל הדוחות הנזכרים והנספחים להם מצורפים כאן). כאמור, באוגוסט 2023 התקיים "הדיאלוג הבונה" (constructive dialogue), דיון בעל פה בו הציגו חברי המשלחת מטעם ישראל את הפעולות בהן נקטה המדינה ליישום האמנה ואת הפערים שעדין קיימים לתפיסתם וענו לשאלות חברי הוועדה. בראש המשלחת הישראלית עמדו נציגים ממשרד המשפטים וממשרד החוץ והיא כללה נציגים מגופי המדינה הרלוונטיים: נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, משרד המשפטים, משרד הרווחה, משרד הבריאות, משרד החינוך, משרד החוץ, משטרת ישראל ומחלקת הדין הבין־לאומי בפרקליטות הצבאית.
מעורבות החברה האזרחית
אחד ממקורות המידע המשמעותיים עליהם מתבססת הוועדה הם ארגוני החברה האזרחית. במסגרת זאת, ארגונים המעוניינים בכך מוזמנים להגיש לוועדה דוחות צללים ואף להופיע בפניה. דוחות הצללים המקיפים ביותר על יישום האמנה בישראל הוגשו לוועדה על ידי פורום החברה האזרחית לקידום ויישום האמנה בישראל. פורום זה נוסד על ידי ארגון "בזכות", המרכז לזכויות אדם של אנשים עם מוגבלויות, ובית איזי שפירא, ושותפים בו כ־30 ארגונים וגופים של אנשים עם מוגבלויות וארגוני סנגור, הפועלים לקידום זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות בישראל. דוח הצללים הראשון הוגש על ידי פורום החברה האזרחית בשנת 2020. בשנת 2023, לקראת הדיאלוג עם המדינה, הגיש הפורום דוח משלים לוועדת האו"ם. נציגי הפורום אף הופיעו בפני הוועדה.
בדוחות הצללים מפורטים בהרחבה הפערים הניכרים שעדיין קיימים בין דרישות האמנה למצב זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות בישראל. פערים אלה נובעים מחקיקה חסרה, מחקיקה שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות האמנה (ולעיתים אף עומדת בסתירה להם) ומיישום חלקי של חקיקה קיימת. הדוחות מצביעים על כך שמדינת ישראל, על רשויותיה, טרם הטמיעה את עקרונות האמנה ואינה רואה בה "מצפן" אשר אמור לכוון את יחסה של המדינה, את חוקיה ומדיניותה כלפי אנשים עם מוגבלויות.
הפערים בין הוראות האמנה למציאות חייהם של אנשים עם מוגבלות בישראל – דוגמאות נבחרות
ההכרה בזכותם של אנשים עם מוגבלויות לאוטונומיה אישית עוברת כחוט השני באמנה. דוחות הצללים מפרטים כיצד, למרות זאת, נפגעת זכותם לאוטונומיה אישית של אנשים רבים עם מוגבלויות בישראל במרחבי החיים השונים וכיצד זכותם לקבל החלטות לגבי חייהם נשללת כעניין שבשגרה. כתוצאה מכך מרבית ההחלטות החשובות בחייהם של אנשים עם מוגבלויות מתקבלות על ידי גורמים אחרים. כך, למשל, סעיף 12 לאמנה, שכותרתו "הכרה שווה בפני החוק" מעגן את זכותם של אנשים עם מוגבלות לכשרות משפטית "שווה לזו של אחרים, בכל היבטי החיים", וכן את זכותם על רכוש ולניהול ענייניהם הכספיים. דוחות הצללים מצביעים על כך שהיקף מינויי האפוטרופסות בישראל עדיין רחב מאד. זאת, למרות התיקון המשמעותי בחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות בשנת 2016 שכלל בין היתר הכרה "בקבלת החלטות נתמכת" כחלופה לאפוטרופסות וקביעה כי לא ימונה לאדם אפוטרופוס אם ישנן חלופות המגבילות פחות את עצמאותו. הדוחות מפרטים כיצד לוועדות מקצועיות יש סמכויות נרחבות על פי חוק לקבוע איזה שירותים יינתנו לאנשים עם מוגבלויות ולפיכך הן קובעות בפועל היכן יגורו, היכן יעבדו וכיצד יבלו את שעות הפנאי שלהם. במצבים מסוימים לוועדות מקצועיות יש אף סמכות להגביל בצורה אקטיבית את הזכות לאוטונומיה אישית, מתוקף חקיקה המאפשרת אשפוז וטיפול בכפייה של אנשים עם מוגבלות נפשית, והכנסה כפויה למוסד של אנשים עם מוגבלות שכלית אשר חשודים בביצוע עבירה.
סעיף 19 לאמנה, העוסק בזכותם של אנשים עם מוגבלויות לחיים עצמאיים בקהילה נחשב לאחד הסעיפים המרכזיים באמנה. הסעיף קובע את זכותם של אנשים עם מוגבלויות לחיות בקהילה עם אותן אפשרויות בחירה הקיימות לכלל האוכלוסייה, ואת חובתן של מדינות החברות באמנה להבטיח את מימושה של זכות זו, לרבות על ידי מתן הסיוע האישי הנדרש לשם כך והנגשת השירותים הניתנים לכלל האוכלוסייה עבור אנשים עם מוגבלויות. האמנה, וההערות הפרשניות של ועדת האמנה (General Comments), אוסרות הדרה והפרדה מהקהילה של אנשים עם מוגבלויות וקובעות כי שימוש במסגרות דיור בעלות מאפיינים מוסדיים מהווה הפרה ברורה של הוראות האמנה. דוחות הצללים מפרטים כיצד מדינת ישראל מפרה את הוראות סעיף 19 לאמנה: למרות ההוראות המפורשות של האמנה, מרבית האנשים עם מוגבלויות המקבלים שירותי דיור בישראל, כלומר אלפי אנשים, מקבלים אותם במסגרות מוסדיות, שאינן עומדות בדרישות הליבה של האמנה, מסגרות בהן המדינה משקיעה את מרבית המשאבים המופנים לנושא. הדוחות מצביעים על כך שהמדינה ממשיכה להקים מוסדות חדשים ולהשקיע משאבים במוסדות קיימים, אשר החיים בחלק ניכר מהם כרוכים בהפרת זכויות מתמשכת, לרבות הזכות לאוטונומיה ולבחירה, ובמקרים קיצוניים גם התעללות והזנחה. בנוסף, מרבית האנשים עם מוגבלויות כלל אינם מקבלים שירותי ליווי וסיוע, תומכי חיים עצמאיים בקהילה, למעט סיוע כספי (קצבאות), שעל פי רוב אינו מספיק לקיום בכבוד, לא כל שכן לחיים עצמאיים בקהילה. למרות השינויים שחלו בשנים האחרונות, רבים מהשירותים הציבוריים ומהמקומות הנותנים שירותים לציבור, לרבות שירותים ומקומות חיוניים, עדיין אינם נגישים לאנשים עם מוגבלויות.
בהתייחס לחינוך קובעת האמנה בין היתר כי על המדינות החברות באמנה להבטיח את קיומה של מערכת חינוך מכלילה, להבטיח שאנשים עם מוגבלויות לא יודרו ממערכת החינוך הכללית בשל מוגבלותם וכן להבטיח מתן התאמות סבירות ואת התמיכה הדרושה במערכת החינוך הכללית כדי לאפשר להם "חינוך מועיל". דוחות הצללים מפרטים כיצד מדינת ישראל מפרה את מחויבויותיה על פי האמנה במה שנוגע לזכות לחינוך – מערכת החינוך בישראל אינה מערכת מכלילה, ואינה מותאמת לרבים מהתלמידים עם מוגבלויות, אשר נדרשים להתאים עצמם אליה או למצוא עצמם מודרים ממנה. המערכת אינה מעניקה התאמות סבירות, וכתוצאה מכך קרוב למחצית מהתלמידים המוגדרים כתלמידים עם מוגבלויות אינם מצליחים להשתלב במערכת החינוך הכללית והם מוסללים למערכת חינוך נפרדת, המיועדת אך ורק לתלמידים עם מוגבלויות, אשר לרוב תסליל אותם למסגרות נפרדות גם בעתיד.
האמנה מחייבת בין היתר הקמה של מנגנונים מדינתיים לקידום האמנה ולפיקוח על יישומה (סעיף 33), ביניהם גורם מרכז פנים־ממשלתי אחד או יותר לעניינים הקשורים ליישום האמנה, ומנגנון עצמאי אחד או יותר, לקידום, הגנה ופיקוח על יישום האמנה. עם אשרורה של האמנה בשנת 2012 הטילה הממשלה על נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות במשרד המשפטים לשמש כגורם המרכז הפנים־ממשלתי ליישום האמנה, וכן להוות גורם עצמאי לפיקוח על יישומה. דוחות הצללים מצביעים על כך שעצמאותה של הנציבות מוגבלת. כך למשל, הנציבות אמנם מוסמכת לפעול כגוף מפקח ואוכף בתחומים של נגישות, הפליה, וכן בהקשרים מסוימים בתחום התעסוקה, אולם אין לנציבות סמכויות פיקוח ואכיפה ביחס ליתר הוראות האמנה. בנוסף, לנציבות אין כלל סמכות להגיש עתירות או תביעות כנגד המדינה, למעט בהליכים הקשורים להפליה בתחום התעסוקה בשם אנשים פרטיים, והיא אינה מוסמכת להגיש חוות דעת עצמאית במקרים בהם מוגשת עתירה כנגד המדינה. בישראל אין מנגנון עצמאי אחר אשר עונה על עקרונות פריז (עקרונות הנוגעים למעמדם של מוסדות לאומיים לזכויות אדם) כמתחייב מהאמנה.
מסקנות מסכמות של ועדת האו"ם לזכויות אנשים עם מוגבלויות
בעקבות הדיון שנתקיים באוגוסט 2023 על יישום האמנה בישראל, פרסמה הוועדה את המסקנות המסכמות שלה (Concluding observations) לגבי מצב יישום האמנה בישראל לאור הדברים שהוצגו לוועדה. כמקובל, חלקו הראשון של הדוח כולל התייחסות להיבטים חיוביים ביישום האמנה וחלקו השני, העיקרי, כולל התייחסות לתחומים לגביהם הביעה הוועדה דאגה מהמצב וכן המלצות לפעולה, זאת בהתייחס לסעיפי האמנה השונים. כך למשל, בהתייחס לנושאים שנזכרו למעלה הביעה הוועדה דאגה מכך שהאמנה אינה מעוגנת בחקיקה בישראל, ומהיעדר אפשרות להסתמך עליה באופן ישיר בהליכים משפטיים נוכח זאת. הוועדה גם המליצה למדינה לאמץ אסטרטגיה מקיפה לתוכנית פעולה ליישום האמנה, לרבות לוחות זמנים ומדדים להתקדמות, ולנקוט "גישה המבוססת על זכויות אדם, ולתמוך באוטונומיה של כלל האנשים עם המוגבלויות". בהתייחס לזכותם של אנשים עם מוגבלויות לחיים עצמאיים בקהילה המליצה הוועדה להפסיק כליל את ההשמה של אנשים עם מוגבלויות במוסדות ולפתח אסטרטגיה מקיפה ותוכנית פעולה למעבר של אנשים עם מוגבלויות ממוסדות לקהילה, בין היתר על ידי הכוונת מאמצים לפיתוח מגוון סוגים של תמיכה מותאמת אישית בקהילה. בהתייחס לחינוך המליצה הוועדה על פיתוח אסטרטגיה למעבר מחינוך מיוחד לחינוך מכליל עבור כלל הילדים עם מוגבלויות, ובהתייחס למנגנוני הפיקוח על יישום האמנה שעל המדינה לקיים המליצה הוועדה לקבוע מנגנון עצמאי התואם את עקרונות פריז. דוח הוועדה כולל גם התייחסות לזכויות אדם של אנשים עם מוגבלויות בשטחים הכבושים וברצועת עזה, נושא מורכב הראוי להתייחסות נפרדת.
את כלל המסמכים הנוגעים ליישום האמנה בישראל אשר הוגשו לוועדה ואת מסמכי הוועדה עצמה ניתן לראות כאן.
ד"ר עדית סרגוסטי, אחראית קידום מדיניות, ארגון בזכות – המרכז לזכויות אדם של אנשים עם מוגבלויות.