אף שבישראל מתרחשים אירועים ואסונות רבי נפגעים רבים, אין חקיקה מותאמת להסדרת הטיפול בנפגעים. אסונות העבר ואירועי הטבח של ה־7 באוקטובר מדגימים את הצורך האנוש בחוק אחיד לאירוע רב נפגעים, צופה פני עתיד, כדי להבטיח הגנה על זכויות חברתיות־כלכליות בסיסיות.
בישראל אין חוק המסדיר את הטיפול באירוע רב נפגעים ואת ההגנה על זכויות חברתיות־כלכליות בשעת חירום. משכך, זכויות אלו, הזכות לביטחון סוציאלי והזכות לבריאות, נרמסות לחלוטין במצבי חירום.
כאוס היעדר המענה המשפטי והפקרתן של זכויות חברתיות־כלכליות שחווים נפגעי הטבח של ה־7 באוקטובר, היה ידוע מראש. לצערי, כאוס דומה צפוי חלילה להתרחש בישראל גם באסונות עתידיים, כל עוד לא תותאם מסגרת משפטית ורגולטורית מתאימה להתמודדות עם היום שאחרי האסון ולהגנה על זכויות אלו. אין זה משנה אם האסון יהיה תוצאה של אירוע בטחוני, מלחמה או אסון אזרחי, כגון אירוע מזג אוויר קיצוני (שבהחלט יכול להתרחש נוכח שינויי האקלים של המאה ה־21) או רעידת אדמה רבת נפגעים. לא מדובר בנבואה שתכליתה לעורר תבהלה, אלא מסקנה ותובנה מתבקשת, המתבססת על מחקר שניתח את אופן הטיפול המשפטי באירועים רבי נפגעים לאורך ההיסטוריה של מדינת ישראל, כפי שאסקור ברשימה זו.
ב־7 באוקטובר ביצע ארגון הטרור חמאס טבח אכזרי באזרחים ובכוחות הבטחון בישראל. באירוע רב נפגעים זה נגרמה הפגיעה הגדולה ביותר באזרחים מכל הפגיעות באירועים רבי נפגעים שהתרחשו במהלך ההיסטוריה של מדינת ישראל. לצד מעשי הרצח, האונס, הפגיעות המיניות והחטיפות המזעזעים, באסון זה נפגעו חיילים ואזרחים רבים פגיעות גוף ונפש קשות, רבות ומגוונות. לצד כך מצאו עצמם עשרות אלפי אזרחים מפונים בבהילות מבתיהם למשך חודשים ארוכים. מאחר שבישראל אין הסדרה בחוק של הטיפול באירוע רב נפגעים ואין מנגנון מתכלל להתמודדות עם השלכות של אירוע כזה, הנפגעים, משפחות החטופים והמפונים מצאו עצמם בפני שוקת שבורה (גם כאן), וזכויות חברתיות־כלכליות כגון הזכות לבריאות (לשירותים רפואיים נאותים), הזכות לביטחון סוציאלי והזכות לצרכי קיום בסיסיים, ביניהם דיור, מזון וביגוד, נפגעו מאוד.
לצד ההלם והשוק מעצם ההתקפה, חוסר מוכנותה ואי־היערכותה של ישראל ופגיעותיהם הקשות, נאלצים הנפגעים בגוף ובנפש לכתת רגליהם בנבכי הבירוקרטיה בנסיונות להבין כיצד לקבל סיוע נפשי, סעד ומזור לפגיעותיהם. למזלנו, את הוואקום שנוצר עקב חוסר מוכנותה של המדינה לסיוע מידי והכשלים בהיערכות לשעת חירום, מילאה החברה האזרחית, ובצורה מעוררת השתאות. מיזמי סיוע ותמיכה הוקמו במהירות שיא, החל בסיוע בהסעות לנפגעים ומפונים, מיזמי הספקת מזון, ציוד וריהוט וכלה בהקמת מתחמי סיוע נפשי.
רשימה זו בוחנת את המצב המשפטי בכל הנוגע לטיפול ופיצוי אזרחים שנפגעו בגוף ונפש כתוצאה מאירוע רב נפגעים דוגמת ה־7 באוקטובר, ואת מוכנותה המשפטית של ישראל להבטיח על זכויותיהם הבסיסיות של אזרחי ישראל באירועים רבי נפגעים כגון אלו. היא ממוקדת בנפגעים אזרחים, ולא תדון בטיפול בנפגעי צה"ל, שלהם קיימת הסדרה ייחודית מכוח חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט–1959 [נוסח משולב] וחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י–1950.
החוזה בין הפרט למדינה – היי שם בעת צרה
בין הפרט למדינה קיים חוזה לא כתוב אודות חובותיו של הפרט ומנגד חובותיה של המדינה. מחד גיסא הפרט ממלא חובותיו כלפי המדינה, משלם מיסים, משרת בצבא וכו', ומאידך גיסא המדינה מחויבת לדאוג לו לשירותי בריאות ורווחה. חלק מחובותיה אלו של המדינה באים לידי ביטוי במחויבותה לדאוג לבטחון הפרט ומשפחתו ולהגן על חייהם, על גופם ושלומם, ולסייע בעת מצוקה וצרה, בוודאי אלו שנגרמו עקב מעשה או מחדל שלה. הדרך להבטיח עמידתה של המדינה במחויבותה זו היא בחוק ברור, שאינו תלוי בהשפעות פוליטיות. אמנם ישראל אמצה בשנת 1991 את האמנה הבינלאומית לזכויות חברתיות ותרבותיות (ICESCR), אלא שבפועל עיקר ביטוין של זכויות מורכבות אלה אינו במישור החוקתי וגם לא בחוק אחיד מסודר. יתרה מכך, אין הסדרה חוקית לשמירה על זכויות אלו בשעת חירום וצרה. זאת, הגם שמדינת ישראל נמצאת במצב חירום מאז הקמתה וחוקקה סדרת חוקים החלים במצב זה, וסמכותה לחקיקתם היא במקורה מכוח סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח–1948 וכיום מעוגנת בסעיפים 38–39 לחוק יסוד: הממשלה.
זכויות כלכליות חברתיות בסיסיות, כגון הזכות לקיום מינימלי (דיור, מזון, ביגוד) והזכות לבריאות, לא זוכות להגנה ולו בסיסית במצב חירום. החקיקה הקיימת, כגון חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד–1994, מגנה באופן חלקי על נגזרות של זכויות אלו ודה פקטו לא קיימת במצב חירום.
ההסדרה המשפטית הקיימת למענה לנפגעים לאחר אירוע רב נפגעים
אירוע רב נפגעים הוא מעשה או מחדל שמתרחש באירוע חד פעמי, אשר לרוב מוגדר בזמן ובמקום (כגון אירוע הטרור של טבח ה־7 באוקטובר, או התרסקות המטוס בקיבוץ מעגן ליד הכנרת בשנת 1954, אסון המכביה בשנת 1997, או אסון הר מירון בשנת 2021); או עקב חשיפה מתמשכת למחולל נזק (כגון פרשת נפגעי הטיפול בגזזת (גם כאן) שבה ניתן טיפול "רפואי" מזיק). לישראל אין חוק ייעודי המתייחס לאופן ההיערכות, הטיפול והסיוע באירוע רב נפגעים כגון רעידת אדמה גדולה או אירוע טרור כגון טבח ה־7 באוקטובר, לרבות הסדרת הסעד והפיצויים. במילים פשוטות, המענה היחיד לצרכי הפרט באירוע רב נפגעים הוא אותו מענה שניתן לנפגע יחיד, הנפגע, למשל, מנפילה מגשר שנבנה ברשלנות או מאירוע טרור שאינו רב נפגעים. החוקים הקיימים הם פקודת הנזיקין הכללית וחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל–1970. בחוקים אלו אין כל התייחסות או הבחנה נדרשת לריבוי נפגעים. את הפער בין ההסדרה "הפרטית" לבין ההסדרה "הקבוצתית" חווים הנפגעים הרבים מקרב החברה הישראלית על בשרם ועל נפשם כל אימת שמתרחש אסון.
בהתרחש אירוע רב נפגעים נאלץ הפרט הנפגע לפעול בהתאם לאחד משני חוקים אלו, בהתאם לסוג האירוע. באירוע רב נפגעים שאינו אירוע טרור או פעולת איבה יצטרכו הנפגעים לפעול בהתאם לפקודת הנזיקין: להגיש תביעת נזיקין בבית המשפט (כלומר, לשכור שירותים של עורכי דין וכיוצא בזה), ובמסגרתה להוכיח את התקיימותה של אחת העוולות מכוח הפקודה, לרוב עוולת הרשלנות, כלומר להוכיח את רשלנותו של המעוול ואת הקשר הסיבתי בין מעשה העוול לבין הנזק שנגרם. המשוכות שעל הנפגעים לעבור על פי דיני הנזיקין הישראליים הן קשות ומסובכות, אורכות זמן רב וכרוכות בעלויות משפטיות לא מבוטלות.
באירוע טרור רב נפגעים על הנפגעים לפעול בהתאם לחוק נפגעי פעולות איבה. חוק זה מסדיר טיפול דו־שלבי. על הנפגעים להוכיח שהם נפגעו בפעולת איבה ולאחר מכן להוכיח את הנזק שנגרם להם (אחוזי הנכות). אלא שחוק זה אף הוא לא מותאם לאירוע רב נפגעים: הוא כרוך בפרוצדורה סבוכה, ההכרה מכוחו אורכת זמן, הוא אינו מגדיר סיוע וטיפול מיידי הדרוש בשעת חירום, וכפי שהוכיח הטבח של ה־7 באוקטובר, הוא אינו מכסה את כל הפגיעות באירוע המוני, ביניהן מעגלי נפגעים שניים או שלישיים, ואינו מקנה זכות לסיוע נפשי מתוגבר. מאז שנחקק החוק ועד ה־6 באוקטובר הוגשו מכוחו כ־9,000 תביעות, ואילו בעקבות הטבח של ה־7 באוקטובר הוגשו למעלה מ־82,000 תביעות. חוק זה, כמו פקודת הנזיקין, אינו מותאם מבחינת משאבי האנוש מצד הרשויות (ביטוח לאומי וכו') לטיפול בכמות כזו גדולה של תביעות.
ההסדרה המשפטית הנחוצה לאחר אירוע רב נפגעים
לאור מגבלות חוקים אלו וחוסר יכולתם לתת מענה ראוי ונחוץ לנפגעי אירוע רב נפגעים, התפתחו לאורך ההיסטוריה בישראל מנגנוני טיפול ופיצוי ייחודים אד הוק לאירועים רבי הנפגעים השונים, שאינם חלק מחוק כולל ואינם בעלי ראייה כוללת רחבה. מציאות זו קרתה נוכח צרכיהם של הנפגעים לצד המוגבלות החוקית שתוארה. כך, לצד החוקים הכלליים הנזכרים, התפתחו מנגנוני פיצוי ייחודים לכל אירוע רב נפגעים גדול, כגון ועדות פיצויים בין־משרדיות באסון מעגן (1954) (וכאן וגם כאן), חוקים קבוצתיים ייחודים כגון החוק לפיצוי נפגעי הגזזת–1994, והחלטות ממשלה כגון החלטת הממשלה בעניין אסון מירון. מנגנונים אלו התפתחו בדיעבד, בעקבות לחצים ופעילות של הקבוצה הנפגעת. בהתאם לכך, מהירות חקיקתם ואפילו גובה הפיצוי שנקבע בהם לקבוצה הנפגעת, תלויים במידת כוחה של הקבוצה, כפי שאני מרחיבה במחקרי.
הפרקטיקה המשפטית מוכיחה את הצורך בקיומה של הסדרה חוקית ייחודית לאירועים רבי נפגעים. המנגנונים שנוצרו לאורך ההיסטוריה היו שונים, מרובדים ואף לא שוויוניים ביחס לנפגעים באסונות אחרים. חוסר השוויון התבטא באיכות המנגנון שנוצר, בשיעור הפיצוי שנקבע ובמהירות קבלתו. מציאות זו, וביתר שאת הכאוס שבו נמצאים נפגעי ה־7 באוקטובר, מוכיחים את הצורך בחוק אחיד לאירוע רב נפגעים צופה פני עתיד. חוק זה ראוי שיקבע מנגנון מסודר לפעולה מרגע קרות האסון עד שאחרון הנפגעים יפוצה. החוק צריך להגדיר גורם מתכלל שילווה את הנפגעים מרגע הפגיעה, ידאג לטיפול בזיהוי הרוגים והליכי קבורה, מתן סעד נפשי, הסדרת מגורים וצרכים ספציפיים נדרשים (ניידות, חינוך ועוד). חוק זה יקבע גם מנגנון מסודר לפיצוי הנפגעים בהתאם לקטגוריות, ולאופן הטיפול בפניותיהם, לרבות התמודדות עם הטיפול הנדרש בתביעותיהם ותגבור כוח אדם הנדרש לשם כך. חוק כזה, הצופה פני עתיד, לא רק יסייע במוכנות ובהגברת האמון של הפרט במדינה, הוא גם יספק הגנה אמיתית בעתות חירום לזכויות החברתיות־כלכליות הנזכרות. יתרה מכך, חוק זה יהווה מסד שוויוני כלפי כל הנפגעים הפוטנציאליים.
ההתמודדות עם השבר האיום של מוראות ה־7 באוקטובר מחייבת את החברה הישראלית – על מנגנוניה ומערכותיה – לצמוח מחדש, להתגבר ולהתבגר, להפיק לקחים ולהתחזק. הגם שעת מיצר נפתה עלינו, מן הראוי שחלק מהלקחים יתמקדו בזירה המשפטית ובהסדרה של מנגנונים הוגנים, ראויים ומותאמים יותר, שיאפשרו לחברה הישראלית להתמודד עם האתגרים הצפויים, להיות נכונים להם ולהתגבר עליהם ביד רמה.
* הרשימה מבוססת בין היתר על תובנות ממחקרים קודמים המצויים בספר עינבל מימון־בלאו "אחרי המבול – מנגנוני פיצוי באירועים רבי נפגעים בישראל" (סאקר הוצאה לאור, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית ו"נבו", 2021) ועל מחקר שהחוקרת עורכת במסגרת המכון למחשבה ישראלית.
ד״ר עינבל מימון־בלאו היא חברת סגל בקריה האקדמית אונו ומרצה בפקולטה למשפטים, ועמיתת מחקר במכון למחשבה ישראלית וכן חוקרת במרכז מינרבה לשלטון החוק במצבי קיצון ובמרכז הידע והמחקר הלאומי בתחום היערכות למצבי חירום, באוניברסיטת חיפה בנושא "שיקום ארוך טווח ברעידות אדמה".