בימים אלה הממשלה מסדירה את היערכותה לשגרת החיים הצפויה תחת שינויי האקלים. ההצעה הממשלתית לחוק אקלים מרמזת שההסדרה תתעלם מהפגיעה היתרה בזכויות האדם של קבוצות מוחלשות. מתוך מחויבות ישראל לזכויות האדם והמגמה העולה מאמנת פריז, יש לעגן בחקיקה ראשית צעדים לצמצום השפעת שינוי האקלים על קבוצות מוחלשות.
ישראל במאבק בשינוי האקלים
הסכם האקלים מ-2015 הינו מסמך משפטי המחייב את ישראל, כמו את שאר 195 המדינות החתומות עליו, לנקוט בצעדים לשינוי האקלים. צעדים אלה כוללים מיתון של חומרת השינויים האקלימיים והיערכות לשגרת חיים תחת המציאות האקלימית החדשה. כך, ברמה הבין-לאומית התחייבו מדינות העולם להגביל את התחממות כדור הארץ בלא יותר מ-2 מעלות בהשוואה לתקופה הטרום-תעשייתית, ולנקוט באמצעים לאומיים להיערכות לשינוי אקלים. שתי התחייבויות אלו הכרחיות כדי לצלוח את משבר האקלים, אך פוסט זה יעסוק רק בצעדי ההיערכות של ישראל לשגרת חיים במציאות האקלימית החדשה.
הכניסה לתוקף של הסכם האקלים (המכונה אמנת פריז) לפני כשש שנים חייבה את ישראל לנקוט בצעדים להיערכות לשינוי האקלים. אולם דו"ח מיוחד של מבקר המדינה מאוקטובר 2021 הראה שישראל לא עומדת בהתחייבותה. הדו"ח מצא כי ל-84% מהגופים הציבוריים בישראל אין כלל תכנית להתמודדות עם השינויים האקלימיים. אי-ההיערכות מעמיד את ישראל בסכנות סביבתיות שילכו ויגברו ככל ששינוי האקלים יחריף, והוא נוגד את המגמה העולמית לחוקק תוכניות הסתגלות למשבר. גם כיום, מדינת ישראל טרם הסדירה בחקיקה ראשית את התמודדותה עם המשבר. בינתיים קיימות מספר החלטות ממשלה בנושא אולם הן מסמלות הסכמה פורמלית בין חברי הממשלה בלבד ומעמדן המשפטי נמוך מאלה של חוקי הכנסת. בימים אלה עומדת לקריאה טרומית הצעת חוק האקלים הממשלתית (מה-1 ביוני 2022) שנועדה, בין היתר, לקיים את התחייבותה של ישראל באמנת פריז לבנות תוכניות היערכות לשינוי אקלים. הצעת החוק מחייבת משרדים ממשלתיים שפעולתם רלוונטית להתמודדות עם משבר האקלים להכין תכנית היערכות לשינוי האקלים. הצעת החוק אף קובעת על מה תוכניות ההיערכות להתייחס, כמו מיפוי הסיכונים, דרכי ההתמודדות עימם, פירוט אופי המעקב אחרי התוכניות ועוד.
סכנת הפגיעה לא שוויונית
ככל שכדור הארץ יתחמם יותר, כך צפויים להתרבות ולהתגבר אירועים כמו שריפות, גלי חום, סופות והצפות. אירועים אלה יביאו בתורם למוות, פציעות, גלי פליטים, בצורת ויובש, תת-תזונה ועוד. השלכות דרמטיות אלה יובילו לפגיעה ישירה בזכויות אדם, כמו הזכות לחיים, לבריאות, למזון ומים, לקורת גג ועוד. החלטה 7/23 של מועצת זכויות האדם משנת 2008 הייתה ההחלטה הראשונה באו"ם שקישרה בין שינוי האקלים לסכנה הנשקפת לזכויות האדם. זאת בנוסף להכרה של בתי משפט בין-לאומיים ומדינתיים בחובתן של מדינות לנקוט בצעדים כנגד הפרת זכויות אדם כתוצאה מאירועים אקלימיים. כך, בעניין Budayeva v. Russia משנת 2008, בית הדין האירופאי לזכויות אדם פסק לאחר שמפולת בוץ הובילה למותם של שמונה תושבים, שרוסיה הפרה את הזכות לחיים בכך שלא הוציאה לפועל תכנית התמודדות עם מפולות בוץ.
את תוצאות משבר האקלים יחושו כלל תושבי כדור הארץ, אולם אלה שיושפעו ממנו הכי הרבה יהיו האוכלוסיות שכבר עכשיו מוחלשות מבחינה חברתית, כלכלית, תרבותית ומגדרית. משום כך יגדלו הפערים בין קבוצות מוחלשות לבין קבוצות עשירות וחזקות.
הפגיעה היתרה באוכלוסיות המוחלשות נובעת מכמה סיבות. ראשית, נוכח הפערים הקיימים כיום בין הקבוצות בחברה בהכנסות, באוריינות, בגישה לשירותים, בביטחון האישי וכו, לקבוצות החלשות יהיה קשה יותר להתמודד עם סכנות האקלים. כך למשל, שכונת ס"ח בלוד היא שכונה ערבית מוחלשת, בה הבתים ארעיים וברחובות אין תשתיות סלולות, ניקוז או פינוי אשפה מוסדרים. בשל כך, הופכת השכונה לאזור בסיכון גבוהה לסכנות האקלים כמו הצפות וקריסת בתים. שנית, דו"ח של פאנל מדעני האקלים של האו"ם (IPCC), הראה כי היכולות של קבוצות מוחלשות להשתקם מאירוע אקלימי נמוכות יותר משום שיש להם פחות משאבים. יתרה מזאת, הדווח המיוחד של מועצת זכויות האדם לעוני קיצוני וזכויות אדם העלה חשש בדו"ח ממצב שבו העשירים יוכלו לשלם כדי לחמוק מהתחממות יתר, רעב וקונפליקטים בעוד שהעניים יאלצו לסבול. כך, למשל, כשסופת הוריקן בשנת 2012 גרמה להפסקת חשמל בכל העיר ניו יורק, במטה הבנק גולדמן-זקס החימום נשאר דולק בזכות גנרטור פרטי.
יש למנוע מצב שכזה משום שתושבי המדינה נולדו שווים בכבודם ובזכויותיהם. עקרון השוויון נמצא בליבת דיני זכויות האדם והוא מעוגן באמנות בין-לאומיות (למשל כאן וכאן), המחייבות את ישראל לפעול לפיהן. לצד זאת, המשפטנים מיטל פינטו והלל סומר כותבים כי מאז שנות השמונים של המאה ה-20 הכיר בית המשפט העליון בשוויון המהותי, לפיו יש להתחשב בנתוני הפתיחה השונים של כל קבוצה בחברה בחלוקת משאבים. הפגיעה הצפויה בשוויון המהותי בשל שינוי האקלים הוכרה על ידי הקהילה הבין-לאומית במבוא לאמנת פריז. שם נכתב כי במדיניות האקלים הלאומית יש לקדם ולשקול את מחויבות המדינה לזכויותיהם של אנשים במצבים פגיעים.
הזכות לסביבה ראויה וצדק סביבתי
מלבד עקרון השוויון, קיימת זכות נוספת המצדיקה התחשבות במוחלשים והיא הזכות לסביבה ראויה. בשנת 2021 מועצת זכויות האדם הכריזה עליה כזכות חדשה אלא שמהות הזכות הוכרה במשפט הבין-לאומי שנים קודם לכן כחלק מהזכות לחיים ולבריאות. בישראל, בית המשפט העליון הכיר בזכות לסביבה ראויה באופן מצומצם, רק כאשר הפגיעה בסביבה מביאה לסכנה מוחשית לבריאות וחיי אדם. משבר האקלים צפוי להוביל לסכנה מוחשית שכזו ועל כן יש הצדקה חוקתית לכלול בתוכנית ההיערכות למשבר סעיפי החוק המתייחסים לכך.
מאחורי הצורך לפעול למען שוויון מהותי בעקבות שינוי האקלים עומד רעיון "הצדק הסביבתי". מדובר בסוג של צדק חלוקתי, הממוקד בסביבה ודורש חלוקה שווה של משאבים ונטלים סביבתיים. אחד ההיבטים של מונח זה הינו הזכות של כל אדם שלא להיחשף יותר משאר הפרטים בחברה לנטלים סביבתיים כמו אוויר מזוהם או אסונות טבע. רעיון זה החל בתנועת מחאה שצמחה לאחר ששכונה אפרו-אמריקאית בצפון קרוליינה נבחרה להיות אתר לפינוי פסולת רעילה ב-1982. הסוציולוגית Ilaria Beretta ציינה כי המאבק של תנועת הצדק הסביבתי בצפון קרוליינה היה הפעם הראשונה שבה הבינו שסוגיות סביבתיות אינן נוגעות רק לקשר בין האדם לטבע, אלא גם לאפליה על רקע חברתי-כלכלי. חיוני שהקשר בין הסביבה לסוגיות חברתיות-כלכליות יילקח בחשבון על ידי מקבלי ההחלטות בעת קביעת המדיניות להיערכות לשגרה האקלימית החדשה.
בחזרה לישראל
לאור האמור לעיל, על ישראל לדאוג לשוויון מהותי עבור הקבוצות המוחלשות באוכלוסייה בקביעת צעדי ההיערכות הלאומיים לשינוי האקלים. אך נראה שעד כה מדינת ישראל התעלמה מהפגיעה הלא-שוויונית בשל משבר האקלים. עדות לכך נמצאת בהחלטת ממשלה 4079 משנת 2018. החלטה זו קדמה להצעת החוק, ונקבע בה שכל משרד ממשלתי נדרש להכין דו"ח שנתי שבו יבחן את יישום תכנית ההיערכות במשרדו לשינוי אקלים. בצמוד להחלטה פורסם מדריך ובו נקבעו לאילו נקודות אסטרטגיות יש להתייחס. במדריך מופיעות נקודות התייחסות אסטרטגיות חשובות כמו תכנון עירוני, שמירה על המגוון הביולוגי וצמצום פערי הידע והמחקר האקלימי. אולם בכל הנקודות הללו נעדרת התייחסות להקטנת פערים חברתיים-כלכליים באוכלוסייה.
נכון לעת כתיבת שורות אלה, לא ברור כיצד יראה המדריך המנחה את הדו"חות שיכתבו במסגרת חוק האקלים המתגבש. אולם נוכח החשיפה היתרה של אוכלוסיות מוחלשות למשבר האקלים, ומחויבותה של ישראל להגן על זכויות אדם ולקיים את עקרונות אמנת פריז, יש לקוות שמדינת ישראל תשכיל לכלול בעיה זו במסגרת מאבקה במשבר האקלים ואף תעגן חובה זו באופן קונקרטי בחקיקה ראשית. השפעות שינוי האקלים החלו להשפיע על שגרת החיים, ובטרם היקפם יגדל יש להקדים תרופה למכה כעת.
ניצוץ של תקווה?
לצד הצעת החוק הממשלתית, הוגשו כחלק מאסטרטגיה פוליטית של ארגוני הסביבה שלוש הצעות חוק אקלים פרטיות נוספות, שמטרתן לאתגר את הצעת החוק הממשלתית כך שהמדיניות הסביבתית העולה ממנה תהיה מרחיבה יותר. ככלל, הצעות חוק אלה מביעות התחשבות הצהרתית בפגיעה באוכלוסיות המוחלשות. כך, למשל, בדברי ההסבר להצעת החוק הפרטי מה-23 במאי 2022 נכתב שמטרת החוק הינה לנקוט בצעדי היערכות לשיני האקלים שיבוצעו לשם קידום "...חברה יציבה ושוויונית וצדק אקלימי וסביבתי". הצדק האקלימי זכה לעיגון בסעיף הראשון להצעת החוק הפרטית, שם נכתב שזוהי אחת ממטרות החוק. אימוץ סעיף זה כחלק ממטרות החוק הממשלתי עשויות לעזור לבתי המשפט להבין את תכליתו הסובייקטיבית ולפרש את כלל סעיפיו כמקדמים מטרה זו. אך בכך לא די ויש צורך להוריד הצהרה זו אל הקרקע, למשל בקביעת סעיף ברוח זו במדריך הנקודות האסטרטגיות שיש להתייחס להן בתוכניות ההיערכות למשבר האקלים של משרדי הממשלה. מוטב להקדים תרופה למכה, ולהיטיב עם האוכלוסיות המוחלשות בהקדם.
