תוצאת העתירה בעניין מחויבות מעלה את השאלה מדוע שופטים שחשופים לאותו חומר עובדתי מגיעים למסקנות הפוכות. תשובה אפשרית אחת היא שאמנם הדרישה להוכחה עובדתית של פגיעה בזכות אדם נתפסת כשלב מקדמי ונפרד, אך למעשה כבר בשלב זה, וביתר שאת אחריו, השופטים מושפעים משיקולים ערכיים ומכריעים לאורם. אם זה אכן המצב- עד כמה העובדות באמת חשובות בעתירות הנוגעות לזכויות אדם?
הדרישה לתשתית עובדתית
תשתית עובדתית וראייתית היא תנאי בסיסי בכל עתירה. על העותרים להביא בפני בית המשפט את העובדות והטיעונים המשפטיים שתומכים בטענתם, ובעתירות חוקתיות השלב הראשון הוא הוכחת פגיעה בזכות אדם. נראה ששלב זה נלקח ברצינות רבה על ידי השופטים, ולא תמיד העותרים מצליחים לעבור אותו. לדוגמה, הפרשה בעניין הקמת בית ספר ערבי בעיר נוף הגליל מלמדת שאם עותרים טוענים שישנה ״דרישה ציבורית״ מצד קבוצת מיעוט לקבלת שירות כל שהוא מהמדינה עליהם להוכיח זאת באופן ממשי. העובדה שהעותרים משתייכים בעצמם לקבוצת המיעוט איננה מספיקה. בבג״ץ בעניין הסדרי הפונדקאות בישראל הנתונים שהביאו העותרים לגבי מספר הבקשות לפונדקאות הצביעו על מחסור בפונדקאיות. למרות זאת, בית המשפט לא הסתפק בכך ורצה לראות גם מחקר שיבסס את הסיבות שבגינן פנו זוגות לפונדקאות בחו״ל. נקבע כי אין להסיק ממספר הבקשות על קיומו בהכרח של המחסור הנטען.
השלב הראשון עשוי להיראות עובדתי לחלוטין, הרי שם נבחנת התשתית העובדתית. למעשה, הוכחת הפגיעה בזכות אדם מכילה שני שלבי ביניים: תחילה על בית המשפט לקבוע בכל מקרה ומקרה האם הפעולות שמבקשים העותרים לבצע, השירות שהם מבקשים לקבל, או ההטבות שנלקחו מהם- חוסים תחת זכות חוקתית. לאחר מכן יקבע האם המדינה פגעה בזכות החוקתית. שאלת המשנה הראשונה מחייבת את השופטים להגדיר מה הזכות כוללת, על מה היא מגנה ומהו היקף ההתפרסות שלה. כל אלו הן שאלות ערכיות, שתלויות בתפיסות העולם של כל שופט. לכן, השלב הראשון בבחינה החוקתית הוא ערכי לחלוטין.
אחרי הקביעה אם אנו נמצאים בגדרי זכות חוקתית, תנותח הפגיעה דרך תנאי פסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו - הפגיעה נעשתה מכוח חוק שהולם את ערכי מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, לשם תכלית ראויה, ובאופן מידתי. בחלק זה נלקחים באופן מפורש שיקולים ערכיים כמו חשיבות הזכות הנפגעת, עוצמת הפגיעה בה, ומהות האינטרסים העומדים מנגד לזכות. מבנה זה של הבחינה החוקתית עשוי לבלבל, אך אין שלב עובדתי מקדמי ובנפרד ממנו שלב ערכי. בעתירות הנוגעות לזכויות אדם השיקולים הערכים נוכחים לאורך כל הדרך.
העתירה של עמותת "מחויבות לשלום וצדק חברתי" כבסיס לדיון
בחוק ההסדרים של שנת 2003 נכללו תיקונים לחוק הבטחת הכנסה שצמצמו את היקף הקצבאות הניתנות מכוחו. נוסף על כך התקבלה החלטת ממשלה שהורתה על ביטול הטבות שונות שניתנו למקבלי הבטחת הכנסה, בין היתר הנחות בתעריפי הארנונה והתחבורה הציבורית. בעתירה, שהוגשה על ידי ארגוני זכויות אדם ועותרים פרטיים, נטען שתיקוני החקיקה והחלטת הממשלה פוגעים בזכות החוקתית לקיום בכבוד, ובטלים נוכח חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. בשלב הראשון, היה על העותרים להוכיח שהתיקונים לחוק והחלטת הממשלה יובילו לפגיעה בהכנסה של מקבלי הקצבאות באופן שיוביל לפגיעה בזכות החוקתית לקיום בכבוד. בית המשפט פסק ברוב דעות כי העותרים לא הניחו תשתית עובדתית המוכיחה פגיעה בזכות לקיום בכבוד, ודחה את העתירה. השופט לוי סבר בדעת מיעוט שמהתשתית העובדתית עלתה פגיעה קשה ומשמעותית בזכות לקיום בכבוד, ולכן יש לקבל את העתירה ולהכריז על בטלותם של התיקונים לחוק והחלטת הממשלה.
כיצד הכריעו השופטים באופן הפוך לעניין קיומה של פגיעה, כאשר הונח לפניהם אותו המידע העובדתי? התשובה היא שהתשובות שלהם לשאלות הביניים היו שונות. הנשיא ברק והשופט לוי הגדירו את הזכות לקיום בכבוד באופן שונה, ולכן גם את הפגיעה בה. לפי הגדרתו של הנשיא ברק, "כבודו של האדם כולל בחובו... הגנה על מינימום הקיום האנושי״, בעוד שלדעת השופט לוי, ״זכות זו כוללת את הזכות לתנאי-מחייה נאותים״.
כיצד יכלו העותרים לשכנע את השופטים בהגדרת הזכות לקיום בכבוד שהם האמינו בה? האם ניתן בכלל לשנות את דעתם של השופטים בעניינים מסוג זה? אם שיקולים ערכיים אכן ״משתלטים״ על כל שלבי הבחינה החוקתית, מהי החשיבות האמיתית של העובדות בעתירות חוקתיות?
שתי גישות לחשיבותה של התשתית העובדתית
לפי גישה אחת, לתשתית העובדתית חשיבות מעטה במשפט החוקתי. לפי התפיסה העומדת בבסיס גישה זו התפיסות הערכיות הסובייקטיביות של השופטים הן אלו המכריעות את הכף, וקשה מאוד לשנות אותן. פעמים רבות טענות מסוג זה נשמעות כביקורת על בית המשפט, ואף משמשות כצידוק לשיטת מינוי שופטים הלוקחת בחשבון מאפיינים אישיים. לדעתי, גישה זו מוטעית. העובדה שהעמדות הערכיות של השופטים מעצבות את נקודת מבטם על סוגייה מסוימת לא אומרת בהכרח שלעובדות אין מקום, ושהן לא יכולות להשפיע על הכרעת השופטים באופן משמעותי ביותר.
בשנים האחרונות ניתן להצביע על התפתחותה של גישה חדשה למשפט החוקתי, אשר שמה את העובדות במרכז: משפט חוקתי אמפירי. גישה זו מדגישה את החשיבות של מתן נתונים עובדתיים אמינים ואיכותיים לבית המשפט, ומבקשת לאמץ כלים אמפיריים לתוך המשפט החוקתי הן בשלב הוכחת הפגיעה בזכויות והן בשלב היישום של דוקטרינות חוקתיות על מקרים קונקרטיים. הגישה קוראת לשימוש נרחב יותר בסקרים, מחקרים ואפילו ניסויים כדי להוכיח פגיעות, ובה בעת לקדם חינוך של השופטים להבנה נכונה של כלים אלו. השופטים עדיין יגיעו עם מטען ערכי שונה ויכריעו בדרכים שונות, אך ניתן לצפות שתשתית עובדתית המתבססת על אמצעים מדעיים ומדויקים תחייב את השופטים לאובייקטיביות מסוימת, ותוביל להכרעות משכנעות שייהנו מלגיטימיות.
בחזרה לפרשת מחויבות
התשתית העובדתית שהונחה בפני בית המשפט בפרשת מחוייבות נתמכה במחקרים שערך המוסד לביטוח לאומי ובתצהירי העותרים הפרטיים. העתירה מוכיחה, באופן שלא מוטל בספק על ידי בית המשפט, כי שליש מהמשפחות המקבלות הבטחת הכנסה סובלות ממחסור במזון תמיד או ברוב הזמן. העותרים גם הוכיחו כי תיקוני החוק יובילו להפחתה ממוצעת של 31% מההכנסה של מקבלי הבטחת הכנסה מהגמלאות הניתנות על ידי המדינה. ובכל זאת, התשתית העובדתית הזו לא הספיקה עבור רוב השופטים. כיוון שהגדרתם לזכות לקיום בכבוד הייתה מצמצמת יותר מהגדרתו של השופט לוי, הפחתה של 31% בהכנסה, כמו גם שאר הפגיעות במקבלי הקצבאות, לא נתפסה על ידם כפגיעה בזכות החוקתית לקיום בכבוד.
מעניין מה היה קורה אם פרשת מחויבות הייתה מגיעה לפתחו של בית המשפט כיום. גישת המשפט החוקתי האמפירי מעלה את השאלה אילו כלים יכולים להוכיח ממה מורכבת הזכות לקיום בכבוד, מבחינה מעשית. האם נדרש לבצע ניתוח של נתונים כלכליים, לסקור את עמדות הציבור, או לגבש חוות דעת מקצועיות בנושא? מהן השלכות הרוחב של הפגיעה ביכולת להתנייד ממקום למקום בתחבורה ציבורית? מהן ההוצאות הראשונות שיפגעו אצל משפחה שאיבדה 31% מהכנסתה - דיור, מזון בריא, חינוך? האם ללא גישה קלה לאינטרנט לא ניתן לממש זכויות אדם מסוימות, וכיצד ניתן להוכיח זאת?
פרשת מחויבות מדגימה את מרכזיותה של התשתית העובדתית במשפט החוקתי, תוך הדגשה של עניין חשוב: בעתירות חוקתיות ערכים הם חלק מהבחינה השיפוטית, בכל שלב ושלב, ואין באמת חלק עובדתי נפרד ומקדמי. אף שתובנה זו עלולה להישמע כביקורת על השופטים, היא לא מפקפקת ביכולתם להסתכל על העובדות באופן אובייקטיבי ולהכריע לאורן. מתובנה זו לא נובע שיש להחליש את בית המשפט על בסיס הטענה שהכרעות ערכיות שמורות לנציגי העם שנבחרו לכנסת. הכרעות שיפוטיות בנושאים חוקתיים לא צריכות או יכולות להתעלם מערכים, אבל יש לזכור שערכים תמיד יהיו שנויים במחלוקת. הכרעות שיפוטיות מבוססות ומנומקות אשר נשענות על כלים מדעיים מקובלים נתפסות כלגיטימיות יותר, וללא לגיטימיות ואמון מהציבור - לבית המשפט יהיה קשה מאוד לבצע את תפקידו.
