בעניין שטיין ואלבז נקבע כי קבלת גמלת הבטחת הכנסה מהווה את דרך המלך לצורך הוכחת זכאות לדיור ציבורי ואולם היא אינה בגדר אמצעי הוכחה בלעדי. עם זאת, פרשנות משרד השיכון ונוהל חדש מציבים בפני נשים שמקבלות גמלת מזונות חסם בהוכחת זכאותן לדיור ציבורי.
"אין לי בית, מה שיש לי זה סוג של אשליה שאני עושה בשביל הילד. אני כל הזמן עסוקה בזה, בלי כדור שינה אין מצב שאני יכולה לישון, המוח מתחיל לרוץ כל הלילה. אני קמה כל בוקר, לוקחת את הכדורים שלי ושוב המציאות נופלת עליי והמחשבות מה אני עושה, איפה אני הולכת, מה יהיה עם הילד, לחץ, איך אני אגדל אותו, איפה נגור, מה אני יעשה איתו אם נצטרך שוב לפנות את הדירה." (מתוך הספר "בין הבית לרחוב: היעדר ביטחון דיורי בישראל")
זהו סיפורה של ג'ני, כמו גם סיפורן של אימהות חד הוריות אחרות בישראל, שעומדים בפניהן חסמים רבים למיצוי זכויותיהן בכל הנוגע לדיור ציבורי. ברשימה זו אסקור את המצב המשפטי בעניין זכאותן של אימהות חד הוריות שמקבלות גמלת מזונות לדיור ציבורי ואבחן את השלכותיו.
הזכות למדור והדיור הציבורי בישראל
זכויות חברתיות ובכלל זאת הזכות למדור לא נזכרות מפורשות בחוקי היסוד, אך הן הוכרו בפסיקה כזכויות חוקתית. בעניין עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי בית המשפט העליון קבע שהזכות לכבוד כוללת בחובה הגנה על "הזכות לקיום מינימלי בכבוד". כלומר, ישנה הגנה חוקתית על תנאי המחייה המינימליים שיאפשרו לאדם בישראל לממש את אנושיותו. הזכות לקיום מינימלי בכבוד כוללת בחובה את הזכות למדור (ראו כאן וכאן). זכות זו נפגעת אם לאדם אין מקום מגורים בו יוכל לממש את פרטיותו ואת חיי משפחתו, ולחסות מפגעי מזג האוויר.
דיור הוא ההוצאה הגדולה ביותר של משק בית ממוצע. כדי לאפשר קורת גג למי שידו אינה משגת לשכור או לרכוש דירה בשוק החופשי ועל מנת לצמצם את ממדי העוני והפערים החברתיים, הוקצו דירות בדיור ציבורי וגובשו תוכניות להשתתפות בשכר דירה. עם זאת, הביקוש לדיור ציבורי עולה על ההיצע. מספר הדירות מצומצם ומולו ניצבת רשימת המתנה ארוכה של זכאים לדיור שממתינים לקבלת דירה (ראו כאן וכאן). לאור מחסור הדירות בדיור הציבורי משרד השיכון מפעיל תוכניות סיוע ובמרכזן סיוע בתשלומי שכר דירה.
הנוהל המרכזי העוסק בזכאות לדיור ציבורי, נוהל מספר 08/05, נקרא "הקצאת דירות בשכירות בדיור הציבורי". לפי הנוהל, אם חד הורית הפונה בבקשה לדיור ציבורי תהא זכאית לכך אם תעמוד, בין היתר, בשלושה תנאים מצטברים: ראשית, הפונה היא חסרת דירה, כלומר אין לה ולא הייתה לה בעשר השנים שחלפו לפני הגשת הבקשה זכויות בדירה; שנית, הפונה היא אם לשלושה ילדים לפחות; שלישית, הפונה ממצה כושר השתכרות. ככלל, אם הפונה מקבלת גמלת הבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי, זו הוכחה למיצוי כושר השתכרות. תנאי זה יוצר בפני אימהות חד הוריות המקבלות גמלת מזונות ולא גמלת הבטחת הכנסה, חסם להוכחת זכאותן לדירה בדיור ציבורי. כדי לבאר את הדברים, אציג את שתי הגמלאות, הבטחת הכנסה וגמלת מזונות, ואעמוד על ההבדלים ביניהם.
גמלת הבטחת הכנסה נועדה להבטיח קיום מינימלי בכבוד למי שאינם יכולים לקיים את עצמם בלא סיוע של הציבור. לגמלה זו אופי שיורי והיא ניתנת רק למי שהכנסתם, אם בכלל יש כזו, נמוכה מהנדרש להבטחת הצרכים המינימליים החיוניים לקיום בכבוד. הזכאות לגמלה זו מותנית, בין היתר, בעמידה במבחן הכנסות ובמבחן תעסוקה, שמשמעו בדיקת מיצוי כושר השתכרות.
גמלת מזונות ילדים נועדה לסייע למשפחה בה אחד ההורים נעדר או לא עומד במחויבותו לתשלום מזונות. אם וילד שהם תושבי ישראל ויש בידיהם פסק דין לתשלום מזונות שהם אינם יכולים לממש ישירות מהאב, זכאים לקבל מהמוסד לביטוח לאומי קצבת קיום חודשית קטנה מאוד. גביית המזונות מהאב מוטלת בנסיבות אלו על המוסד לביטוח לאומי, הפועל באמצעות לשכת ההוצאה לפועל. זכאות האם לגמלת מזונות כפופה למבחן הכנסה. בתקנות נקבע סכום, המכונה "נקודת איפוס גמלה". אם ההכנסות של אישה מעבודה, מפנסיה או מקצבאות מחליפות שכר שוות לסכום זה או גבוהות ממנו, היא אינה עומדת במבחן ההכנסה ונשללת זכאותה לגמלת מזונות.
בניגוד לגמלת הבטחת הכנסה, גמלת מזונות אינה מותנית במבחן תעסוקה. הסדר זה קשור לעובדה שבתחילת שנות השבעים, התקופה בה כונן חוק המזונות (הבטחת תשלום) תשל"ב-1972, שיעור הנשים שהועסקו בשכר בישראל היה נמוך מאוד ונראה שכלל לא הייתה ציפייה שנשים ישתלבו בשוק התעסוקה. לכן, אישה המקבלת גמלת מזונות לא נדרשה להוכיח את מיצוי כושר ההשתכרות, ולכן אינה עומדת בתנאי הזכאות לדיור ציבורי, על אף שהיא עומדת במבחן הכנסה. סוגייה זו הועמדה לביקורת שיפוטית במספר פסקי דין.
השתלשלות הפסיקה
בשנת 2016 ביקשה שני שטיין מעיין-רקפת, אם חד הורית שמקבלת גמלת מזונות מביטוח לאומי, הכרה בהיותה זכאית לדירה בשכירות בדיור ציבורי. הוועדה הציבורית במשרד הבינוי והשיכון דחתה את בקשתה מהטעם שהיא אינה מקבלת גמלת הבטחת הכנסה כנדרש בנוהל 08/05. שטיין מעיין-רקפת ערערה לבית המשפט העליון. לטענתה, בבסיסן של גמלת הבטחת הכנסה וגמלת מזונות עומדת תכלית זהה, והיא סיוע לנזקקים. לכן, היא טענה, הענקת זכאות לדיור ציבורי למי שמקבל גמלת הבטחת הכנסה ושלילתה ממי שמקבל גמלת מזונות מהווה הבחנה בלתי סבירה ולכן הפליה. כמו כן טענה שטיין מעיין-רקפת, כי הנוהל יוצר חזקה חלוטה לפיה מי שמתקיימת מגמלת מזונות ולא מגמלת הבטחת הכנסה אינה ממצה את כושר ההשתכרות ומשכך אינה זכאית לדיור ציבורי. לשיטתה של שטיין מעיין-רקפת, חזקה זו מביאה לשלילה גורפת של זכות יסוד מנשים המקבלות גמלת מזונות, מבלי לבדוק את הזכאות לגופה, וככזאת אינה סבירה ומידתית. משרד הבינוי והשיכון טען מנגד כי מאחר שהוא נעדר את הכלים, המיומנויות והידע לשם בחינת מצבם הכלכלי של המבקשים דיור ציבורי, אימוץ מבחן של הבטחת הכנסה במסגרתו נבדקים נתונים אלו על ידי הגופים המוסמכים לכך, הינו סביר ומידתי. בית המשפט העליון קבע שההחלטה בדבר הזכאות לדיור ציבורי מבוססת על שיקולים חברתיים, כלכליים ומקצועיים מובהקים שנתונים לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים, וככלל בית המשפט אינו נוהג להתערב במרחב שיקול דעת זה. בית המשפט קבע כי הסתמכות על מבחן הבטחת הכנסה בנוהל, כמו גם החלטת המשיב לדחות את בקשת העותרת, היא סבירה, ודחה את העתירה.
בשנת 2017 ערערה דבורה אלבז, אם חד הורית שמקבלת גמלת מזונות, לבית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, על החלטה של הוועדה הציבורית שבה נדחתה בקשתה לקבל דיור ציבורי וזאת אך מפני שאינה מקבלת גמלת הבטחת הכנסה. אלבז טענה, בין היתר, כי על משרד הבינוי והשיכון לערוך מבחן מיצוי כושר השתכרות למי שמקבלות גמלת מזונות, ולא לדחות את בקשתן באופן אוטומטי. במובן זה טענתה הייתה צנועה יותר מזו של שטיין מעיין-רקפת שטענה שיש להקנות לאימהות חד הוריות המקבלות גמלת מזונות זכאות לדיור ציבורי באופן אוטומטי. לדברי אלבז, משרד השיכון ערוך לבחון מיצוי כושר השתכרות, שכן הוא עושה זאת בעת בחינת זכאות לסיוע בשכר דירה. נוסף על כך טענה אלבז שההבחנה שיוצר הנוהל בין אימהות חד הוריות המקבלות גמלת הבטחת הכנסה לבין אלו המקבלות גמלת מזונות אינה שוויונית. לטענתה, הזכות לדיור ציבורי הוכרה כזכות חוקתית המעוגנת בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. ההבחנה שיוצר הנוהל אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה בסעיף 8 לחוק ולפיכך אינה חוקתית ודינה להתבטל. משרד השיכון שוב טען שמאחר שתנאי הזכאות לגמלת הבטחת הכנסה שונים מתנאי הזכאות לגמלת מזונות אין מקום לקבל את הטענה בדבר הפליה. עוד טען משרד השיכון שאין זה סביר להטיל עליו ביצוע בדיקה בדבר מיצוי כושר השתכרות.
בית המשפט קבע כי מצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות שמקבלות גמלת הבטחת הכנסה בסכום המקסימאלי שהחוק מתיר קשה ודומה למצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות שמקבלות גמלת מזונות בסכום המקסימאלי שהחוק מתיר וכי סכומי הגמלאות אף זהים. לכן, הנוהל, שאינו מאפשר למי שמקבלת גמלת מזונות להוכיח מיצוי כושר השתכרות, אינו שוויוני. בית המשפט הוסיף שטענת משרד הביטוי והשיכון סותרת נוהל אחר, בדבר השתתפות בתשלום שכר דירה, במסגרתו נקשר המשרד עם חברות שמטרתן לבדוק אם הפונים עומדים במיצוי כושר השתכרות. לכן בית המשפט קיבל את העתירה וקבע שיש לשנות את הנוהל כך שהמבקשים דיור ציבורי, לרבות אימהות חד הוריות, יוכלו להוכיח מיצוי כושר השתכרות לא רק על ידי קבלת גמלת הבטחת הכנסה. החלטת הוועדה הציבורית בעניין אלבז בוטלה ועניינה הוחזר לבחינת משרד השיכון.
במרץ 2018, כחודש לאחר שניתן פסק הדין בעניין אלבז, קבע בית המשפט העליון בעניין רובין כי הלכת שטיין לא נועדה לשמש חסם בפני ראיות אמינות אחרות שבכוחן להוכיח מיצוי כושר השתכרות במקרים חריגים. על משרד השיכון והבינוי מוטלת החובה לשקול את האפשרות לקבל ראיות חלופיות למיצוי כושר השתכרות בלב פתוח ובנפש חפצה.
כחודש לאחר מכן ערער משרד השיכון והבינוי לבית המשפט העליון על החלטת בית המשפט המחוזי בעניין אלבז לפיה יש לשנות את הנוהל. בערעור זה קבע בית המשפט העליון כי פסק הדין של בית המשפט המחוזי בפרשת אלבז הניח שמשרד השיכון אינו מאפשר למי שמקבלות גמלת מזונות להוכיח מיצוי כושר השתכרות. אך אף אם הנחה זו הייתה נכונה באותה העת, היא אינה רלוונטית נוכח ההבהרה שניתנה להלכת שטיין בעניין רובין. נוסף על כך, משרד הבינוי והשיכון הודיע כי הנהיג נוהל חדש, זמני, לפיו אם חד הורית יכולה להוכיח מיצוי כושר השתכרות באמצעות ראיות אמינות מכל סוג. לאור זאת, בית המשפט העליון קיבל את ערעור משרד השיכון וביטל את פסק הדין של בית המשפט המחוזי בעניין אלבז. לסיכום, לפי ההלכה הפסוקה והנוהל הזמני של משרד השיכון אימהות חד הוריות יכולות להוכיח, במקרים חריגים, מיצוי כושר השתכרות באמצעות ראיות חלופיות, שאינן קבלת גמלת הבטחת הכנסה.
זכאות אימהות חד הוריות לדיור ציבורי
בישיבת הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי שהתקיימה ביום 29.11.2021 ועסקה בקריטריונים לזכאות לדיור ציבורי בעין מגדרית, העידה נציגת משרד הבינוי והשיכון כי במהלך השנתיים וחצי שחלפו מאז פסק הדין של בית המשפט המחוזי בעניין אלבז ועד ליום הדיון, המשרד טיפל בלמעלה מ-400 בקשות של אימהות חד הוריות שמקבלות גמלת מזונות, מתוכן קיבל רק שלוש. כלומר, משרד השיכון קיבל פחות מ-1% מכלל הבקשות לדיור ציבורי שהוגשו על ידי אימהות חד הוריות שמקבלות גמלת מזונות.
נתונים אלה אינם מפתיעים על רקע הפרשנות המצמצמת שהחיל משרד השיכון על הנוהל הזמני. מסתבר שהמשרד התנה את הנכונות לקבל הוכחה למיצוי כושר ההשתכרות של אימהות חד הוריות באמצעות ראיות חלופיות, בכך שהמעבר מגמלת מזונות לגמלת הבטחת הכנסה יפגע כלכלית באישה. זאת, על אף שבהודעתו לבית המשפט העליון בעניין אלבז לא נאמר דבר על חובה להוכיח פגיעה כתוצאה מהמעבר בין הגמלאות, לא כל שכן על מבחן של פגיעה כלכלית. תבחין (קריטריון) לפיו מעבר מגמלת מזונות לגמלת הבטחת הכנסה "יפגע" באישה התווסף בנוהל הזמני, אך אפילו בנוהל זה אין כל התייחסות לפגיעה כלכלית דווקא. כאמור, הסכום המקסימלי של גמלת הבטחת הכנסה זהה לסכום המקסימלי של גמלת מזונות. לכן, התניית בחינת מיצוי כושר השתכרות של אימהות חד הוריות בכך שהמעבר בין הגמלאות יפגע בהן כלכלית מרוקנת מתוכן את הלכת שטיין-רובין, לפיה על משרד השיכון מוטלת החובה לשקול את האפשרות לקבל ראיות חלופיות למיצוי כושר השתכרות.
במהלך כתיבת רשימה זו משרד השיכון עדכן פעם נוספת את הנוהל. בנוהל החדש נקבע, בין היתר, כי אם עצמאית פרודה או אישה עגונה שמקבלת גמלת מזונות תוכל להוכיח מיצוי כושר השתכרות באמצעות מבחן תעסוקה שיתבצע על ידי שירות התעסוקה. עם זאת, הנוהל שותק בנוגע להוכחת מיצוי כושר השתכרות של אימהות חד הוריות גרושות ונראה כי הברירה היחידה שנותרת בידיהן, כדי שתיבחן זכאותן לדירה בדיור ציבורי, היא להחליף את גמלת המזונות בגמלת הבטחת הכנסה. אך מעבר כזה יפטור את האב מחובת תשלום המזונות לילדיו ויש לאפשר לאישה לבחור בכך שאבי ילדיה יעמוד בחובה זו. מעבר לכך, המעבר בין הגמלאות מטיל עול כבד על האישה, שאין לו הצדקה. יישום הנוהל הזמני והנוהל החדש אינו מותיר אפשרות בחירה בין הגמלאות לאם חד הורית גרושה הזקוקה לדיור ציבורי.
סיכום
הזכות המנהלית לשוויון מחייבת להתייחס באופן שווה לשווים. כדי להעריך אם מדיניות מסוימת מפלה יש לבחון מהי קבוצת האנשים שיש להתייחס לחבריה באופן שווה, כלומר מי נמנה על "קבוצת השוויון". הקביעה מהי "קבוצת השוויון" נסמכת על ההערכה אילו תכליות של המדיניות ראויות ואילו תבחינים הם "רציונליים" לקידום תכליות אלה. הקצאת דירות בדיור הציבורי נועדה להגשמת תכלית חברתית סוציאלית על מנת לסייע למי שידו אינה משגת לרכוש או לשכור דירה בשוק החופשי. אימהות חד הוריות שמקבלות גמלת הבטחת הכנסה בסכום המקסימאלי ואימהות חד הוריות שמקבלות גמלת מזונות בסכום המקסימאלי שרויות במצב כלכלי קשה ודומה. סכומי הגמלאות זהים גם הם. למרות זאת, לאימהות חד הוריות גרושות שזכאיות לגמלת מזונות, אין כל אפשרות לעמוד בקריטריונים שהציב משרד השיכון לצורך קבלת זכאות לדירה בדיור ציבורי. קשה להצדיק תוצאה זו, בייחוד על רקע העובדה שבנוהל השתתפות בתשלום שכר דירה ובנוהל החדש ביחס לאימהות חד הוריות פרודות ונשים עגונות משרד השיכון בוחן מיצוי כושר השתכרות באמצעות ראיות אחרות, שאינן קבלת גמלת הבטחת הכנסה.
אין חולק כי הדיור הציבורי בישראל הוא משאב מוגבל מאוד, אך אין בכך כדי להצדיק את הקשחת הקריטריונים עד כדי הצבת דרישה בפני אימהות חד הוריות גרושות להוכחת מיצוי כושר השתכרות, באמצעות מעבר לגמלת הבטחת הכנסה בלבד. זכויות לא נועדו להיות עלי ספר, הן נועדו למימוש. דיור הוא משאב חיוני עבור כל אדם, אך עבור נשים, ובייחוד נשים שחיות בגפן, הצורך בבית גדול אף יותר בשל הסכנות הצפויות להן בהיעדרו. מן הראוי שמשרד השיכון יאפשר לאימהות חד הוריות שמקבלות גמלת מזונות להוכיח מיצוי כושר השתכרות, לא רק באמצעות מעבר לגמלת הבטחת הכנסה.
