לנוהל שאמור לסייע לנשים זרות שנפגעות מאלימות מצד בן זוגן יש פוטנציאל לעשות כך. שימוש בהוראותיו כתנאי סף מהותיים לקבלת מעמד אזרחי בישראל ימנע פגיעה בזכויות הנשים.
בתקציב המדינה לשנת 2022, ניתנה תוספת של 50 מיליון₪ כדי לספק מענה להליכי טיפול באלימות במשפחה. ועדיין, נראה שיש אוכלוסייה נפגעת אלימות שסובלת גם מאלימות משנית של גופי המדינה, בעת ההחלטה לצאת ממערכת יחסים מסוכנת. מדובר בנשים חסרות מעמד אזרחי בישראל, שהן בנות זוג של גברים ישראליים אלימים. ההבנה שפרידה משמעותה בסבירות גבוהה גירוש למדינת מוצאן, מהווה אילוץ שדוחף להישאר עם הגבר האלים. על רשות ההגירה והאוכלוסין לפעול כדי למנוע מנשים את הבחירה בין מעמד לביטחון אישי. אעיר שלא מוכרות פניות מתוקף הנוהל של גבר אזרח זר שביקש מעמד בעקבות אלימות מצד זוגו הישראלית, ולכן אתייחס בפוסט לשורדת אלימות זרה בלשון נקבה ולבן זוג ישראלי אלים בלשון זכר.
זרים שהם בני זוג של אזרחים ישראליים יכולים לקבל מעמד אזרחי בישראל בתום הליך מדורג שנפרש על פני מספר שנים, שבמהלכו מוכחת כנות הקשר הזוגי. ההליך כולו מהווה ביטוי לזכות לחיי משפחה. אם הקשר הזוגי מסתיים בגלל אלימות בן הזוג הישראלי, שורדת האלימות יכולה לבקש להפסיק את ההליך המדורג ובמקומו לבקש מעמד אזרחי מתוקף החלטת הוועדה הבין-משרדית לעניינים הומניטריים, שתחומי פעולתה רבים ומגוונים. מעמד אזרחי עשוי להיות אזרחות, תושבות, היתר שהייה או היתר עבודה. כדי להגיע לשערי הוועדה ישנו "נוהל הטיפול בהפסקת ההליך המדורג להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים כתוצאה מאלימות מצד בן הזוג". דרישות הנוהל שצריכות להתקיים על מנת להגיש בקשה הן הודעה על אלימות מצד בן הזוג או גורם אחר, ושבני הזוג היו בעיצומו של ההליך המדורג, כלומר הם הוכיחו במידה מסוימת את כנות הקשר. אם תנאים אלו מתקיימים, הנוהל מאפשר הגעה אוטומטית לוועדה ההומניטרית. אם האישה לא תפנה לוועדה ולא תסדיר את מעמדה, היא לא תוכל להישאר בישראל באופן חוקי. זאת מפני שכשאישה נפגעת אלימות עוזבת את בן זוגה האלים היא מאבדת את האפשרות להסדיר את מעמדה מתוקף ההליך המדורג.
מטרת הנוהל היא לעודד נשים שלא להישאר בזוגיות מסוכנת ולאפשר להן, ככל שהוועדה תמצא לנכון לאפשר זאת, להמשיך את חייהן בישראל למרות פירוק הקשר הזוגי. אולם בהיעדר רשימת תנאים שתזכה אישה זרה במעמד בישראל גם לאחר פרידתה מבן הזוג האלים, הנוהל עלול להתרוקן מתוכן.
אם הוועדה תדחה בקשה להסדרת מעמד של האישה, יתכן מצב בעייתי ביותר, כשלזוג יש ילדים משותפים בעלי אזרחות ישראלית. עצם עמידתה של האישה בתנאי הסף של הנוהל לא יבטיח את הישארותה בישראל עם ילדיה. הדבר עשוי לפגוע בזכותה לחיי משפחה ובטובת הילד, שדרוש שיהווה שיקול ראשון בהחלטות שנוגעות לילדים וששיקולים אחרים "ישתחוו לשיקול טובת הילד", כנקבע בפסיקה הישראלית. בהיעדר ערובה לכך שיוכלו להישאר בישראל, סביר שנשים רבות יהססו לצאת ממערכת יחסים אלימה. לכן, הדרך היחידה להבטיח שרשויות המדינה לא יפגעו בזכויות האישה והילד שכבר נחשפו לאלימות במשפחה, היא לא להשאיר את שאלת מעמדה לשיקול לדעת של ועדה הומניטרית מיוחדת אלא לאמץ תנאים מהותיים ברורים שיחייבו מתן מעמד אזרחי לאישה כזו.
קיום הנוהל לבדו אינו פתרון לבעיה
כאמור, על פי הנוהל תנאי הסף עבור אישה עם ילדים מבן הזוג הישראלי הם קיום האלימות והתחלת ההליך המדורג מבעוד מועד. אם תנאי הסף מתקיימים, הועדה ההומניטרית תדון בבקשה (דרישה בעייתית כשלעצמה, כיוון שדפוס אלימות מוכר הוא הימנעות מפנייה להליך המדורג כאמצעי להנצחת התלות בבן הזוג הישראלי). אך עמידה בתנאי הנוהל לא משליכה על תוצאות הדיון בוועדה. מתוך 64 מקרים שנידונו בוועדה בשנים 2019–2021, הוועדה אישרה מתן מעמד רק ב-24 מתוכן. מהעדויות של נשים שבקשתן נדחתה נראה שהחלטות הוועדה מתקבלות ללא קריטריונים ברורים ובאופן לא שוויוני. המסקנה היא שלא מן הנמנע שאישה תעמוד בפני בחירה בין להישאר בזוגיות אלימה שמהווה דרך ודאית אך מסוכנת לרכישת מעמד אזרחי, לבין עזיבת הזוגיות והפקדת גורל מעמדה לחסדי הוועדה. לא ראוי שנציב נשים בפני בחירה זו, שעשויה להוביל לפגיעה בהן, בשעה שחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מקנה לכל אדם בישראל הגנה מפני פגיעה בחייו.
עניין פלונית הגיע כערעור לבג"ץ על החלטה של בית המשפט לעניינים מנהליים שלא להתערב בהחלטה הוועדה ההומניטרית שהורתה על גירושה של אישה זרה נפגעת אלימות שנפרדה מבן זוג אלים. לשניים ילדה קטינה משותפת בעלת אזרחות ישראלית. החלטת בית המשפט הניחה שהבת תעזוב עם אמה חרף הקשר שלה עם אביה הישראלי. בית המשפט לעניינים מנהליים עמד על כך שלאישה אין זיקה משמעותית לישראל לנוכח הפרידה מבן זוגה, מבלי להתייחס לאלימות לגופה. כמו כן, בית המשפט לעניינים מנהליים סבר שטובת הילדה מורה דווקא על גירוש האם ובתה. השופטת ברק-ארז בקרה החלטה זו באמרה שרק ישראל יכולה להבטיח לאזרחיה שירותי חינוך, רווחה, ואפשרות לגבות מזונות מהאב האלים. כל השופטים (השופטים הנדל, ברק-ארז וקרא) סברו שנפל פגם בשיקולי הוועדה והורו על בחינה מחודשת בעניינה של המערערת. גם אם בסופו של דבר נסיבותיה של המערערת לא זיכו אותה בקבלת מעמד, למרות שהתקיימו התנאים המקלים ביותר לפי הנוהל בעניינה, לא נראה שאפשר לראות בנוהל דרך יעילה למנוע פגיעה בזכויות נשים נפגעות אלימות. שיקול הדעת הרחב שניתן לוועדה עלול להוביל לפגיעה בזכותן לביטחון, בזכויות הילדים הישראליים המעורבים, וייתכן גם בזכות הנשים לחיי משפחה.
הבחירה של האישה במקרה של דחיית בקשתה על ידי הועדה היא בין עזיבת ילדיה בישראל והשארתם עם האב (מה שלא תמיד אפשרי אם האב אלים גם כלפי הילדים), לבין לקיחתם לארץ מוצאה למרות היותם ישראלים, מה שלא בהכרח ייטיב עמם. כפי שהעירה השופטת ברק-ארז בעניין פלונית, שיקולי טובת הילד כוללים את ההשלכות על המעבר למדינת המוצא של האם. אין כל הבטחה לטיב התנאים שהילד הישראלי יקבל במדינה זרה. עובדה זו עשויה להעמיד אישה נפגעת אלימות בפני בחירה בין חיי משפחה, קרי, גידול ילדּהּ, לבין הבטחה עבורו את התנאים המיטביים שבאפשרותה לספק.
מבחן הזיקה ונסיבות מיוחדות
ככלל, הוועדה ההומניטרית מחליטה בבקשות שמגיעות בפניה בהתאם לזיקת המבקשת לישראל, ובהתאם לקיום "דבר מה נוסף". בעניין פלונית ציין השופט הנדל שדי בקיומו של ילד משותף עם האב הישראלי על מנת שתיווצר זיקה חזקה למדינת ישראל. הדברים יפים במיוחד נוכח העובדה שעל הפרק מצויות הזכות לחיי משפחה וטובת הילד, כפי שהתפרשו בפרקטיקה הבינלאומית. כמו כן, האלימות יכולה להיחשב "דבר מה נוסף". ראוי שנראה במצוקה המתמשכת של אישה בתוך הזוגיות האלימה שיקול שמכוון את הוועדה בהחלטתה. אם לא כן, לא ברור מדוע האלימות מהווה תנאי סף לנוהל שמביא לפתח הוועדה מלכתחילה. לשם מה, אם כך, נחוץ הנוהל אם בפועל לא מכירים בתנאיו כמספיקים לוועדה עצמה? נראה שיש מחד גיסא הכרה באלימות כנסיבה מיוחדת בפני עצמה, ומאידך גיסא נסיבה שלא "מספיקה" לדיון בוועדה במסגרת שיקול ה"דבר מה נוסף". מפסק הדין בעניין פלונית עולה שיש למסגר את תנאי הנוהל כתנאים שמנחים ואף מכוונים את הוועדה בבואה לדון במעמדה של אישה זרה שהיא נפגעת אלימות מצד בן זוגה הישראלי.
הנוהל אינו מהווה הגנה מספקת
ישראל הודיעה בשלהי 2021 על כוונתה לבקש להצטרף לאמנת איסטנבול. מדובר באמנה הבינלאומית המקיפה ביותר בנושא אלימות במשפחה ואלימות נגד נשים של מועצת אירופה, שחברות בה 35 מדינות מפותחות, ביניהן ארצות הברית, קנדה, גרמניה ובריטניה. בכוונת ישראל להסתייג מסעיף 59 לאמנה, הנוגע למתן תושבות לנשים זרות נפגעות אלימות, בניגוד לרוב המדינות החברות, שלא הסתייגו לסעיף זה. זאת מפני שישראל סוברת שהנוהל מעניק "מענה הומניטרי הולם", קרי, הגנה מספקת לנפגעות אלימות שאינן בעלות מעמד אזרחי בישראל. עם זאת, במהלך השנים חלה ירידה דרסטית במספר הנשים שזוכות לקבל מעמד בחסות הוועדה, אף אם הן אמהות לילדים ישראלים במשותף עם בני הזוג האלימים. האם הנוהל שמיושם באופן שלא באמת מספק הגנה לנשים זרות חסרות מעמד, כפי שפורט בהרחבה בפנייה של המוקד לפליטים ומהגרים לממשלה בעקבות ההסתייגות מסעיף 59, אכן מהווה הגנה מספקת שתצדיק הסתייגות מהאמנה? מועצת אירופה טרם החליטה אם לאפשר את הצטרפותה של ישראל לאמנה. להשקפתי, כדי להצטרף לקהילה בינלאומית שמגנה אלימות מגדרית, עלינו לדאוג אף לאוכלוסיות החלשות ביותר בחברה הישראלית, גם אלה שההגנה עליהן מעוררות סוגיות בעייתיות לאור מדיניות ההגירה הנוקשות של ישראל. ראוי שישראל תסתייג מהאמנה רק אם חוקיה ונהליה מספקים הגנה לנשים נפגעות אלימות זרות באופן מהותי ולא רק פורמלי. המדינה יוצאת ידי חובה, וכדאי שנדרוש יותר בעבור נשים זרות נפגעות אלימות.
טוב שהנוהל קיים. גם אם הוא לא מגשים את תכליתו באופן מלא, הוא מהווה מסמך חשוב שמשמש כבסיס טוב לפיתוח ההגנה על נשים זרות נפגעות אלימות. קיומו מהווה נכונות לספק מענה לנשים חסרות מעמד נפגעות אלימות, גם אם ישנה ביקורת על אופן יישומו. על הועדה להשתמש בדרישת הנוהל לכנות הקשר ולקיומה של אלימות כתנאים מספקים להענקת מעמד אזרחי לנשים נפגעות אלימות שהן אמהות לילדים ישראלים פרי מערכת היחסים האלימה, או לחלופין להמציא רשימה ברורה של תנאים שינחו את הוועדה, מבלי להפקיד את גורלן של הנשים לשיקול הדעת של הוועדה. חיוני להימנע מהפרה אפשרית של זכות לחיי משפחה של אותן הנשים, או לפגיעה בזכויות ובאינטרסים של ילדים בעלי אזרחות ישראלית.
