עיקול המענקים מאנשים המתקיימים מקצבת הבטחת הכנסה עלול להותיר אותם ללא יכולת לשלם את ההוצאות הדרושות לשם קיום מינימלי בכבוד, שגדלו בשל המלחמה.

ברוך (שם בדוי) הוא גבר גרוש בעל שני ילדים הסובל מנכות ומְחֻסָּר כושר השתכרות. הכנסתו היחידה היא קצבת הבטחת הכנסה שהוא מקבל מביטוח לאומי. בימי שגרה ברוך שוכר דירה בצפון הארץ. עם פרוץ המלחמה הוא נאלץ להתפנות לדירה שכורה באזור המרכז, תוך שכוונתו הייתה לשלם את ההפרש בגובה דמי השכירות שבין הצפון למרכז באמצעות מענק האכלוס העצמאי שהיה זכאי לקבל. מטרת המענק, כשמו כן היא, היא לממן חלופת דיור לתושבים שנאלצו להתפנות מבתיהם בשל המלחמה. אולם לאחר שברוך תבע את המענק התחוור לו שמענקו עוקל על ידי ההוצאה לפועל בשל חוב מזונות לביטוח לאומי שנשא עמו בשנים האחרונות. יודגש כי ברוך חב את חובו למוסד לביטוח לאומי (ולא לגרושתו כרמית), כיוון שהמוסד שילם את דמי המזונות לאורך השנים לכרמית במקומו של ברוך, שבשל נכותו נעדר מקורות הכנסה (פרט לקצבת הקיום) ולכן לא הצליח לעמוד בתשלום. בעוד שההוצאות המינימליות הדרושות למחייתו של ברוך גדלו בעקבות המלחמה, קצבת הקיום שלו נותרה כפי שהייתה. לכן, משעה שמענק האכלוס של ברוך עוקל, הוא מצא עצמו ללא יכולת לשלם את ההוצאות המינימליות הדרושות לקיום.

מענקי המלחמה, דוגמת מענק האכלוס, נועדו לפצות את הזכאים על הוצאות חדשות שהם נאלצים לשאת בהן בעקבות המלחמה. למשל, מענק האכלוס נועד לפצות את המפונים מצפון ומדרום הארץ שהעתיקו מגוריהם למרכז, על שנאלצו לשאת בעלויות שכירות גבוהות מאלה שמשלמים בבתיהם בימי שגרה. שלילת מענקים אלו תחייב את הזכאים לממן את ההוצאות החדשות מהמשאבים שברשותם. סיפורו של ברוך ממחיש כיצד, בנסיבות מסוימות, עיקול מענקי המלחמה מותיר את הזכאי להן ללא יכולת לממן את ההוצאות הבסיסיות הדרושות למחיה. לכן, טיעוני הוא כי עיקול מענקי מלחמה עלול, במקרים מסוימים, לעלות עד כדי הפרת הזכות למינימום קיום אנושי בכבוד.

בחלקו הראשון של הפוסט אסקור את תכליתה של הזכות לקיום בכבוד בישראל, את אופני התפתחותה והמשמעויות הנגזרות ממנה. בחלק השני אעמוד על הקשר שבין קצבת הבטחת ההכנסה לבין הזכות למינימום קיום אנושי בכבוד. לאחר מכן, בחלק השלישי, אתייחס למקורות בחוק המאפשרים למוסדות המדינה לעקל מענקים וקצבאות, לרבות קצבאות קיום, לשם גביית חובות. בחלק הרביעי והאחרון אסביר מדוע עיקול מענקי מלחמה עלול במקרים מסוימים להפר את הזכות למינימום קיום אנושי בכבוד.

הזכות לקיום בכבוד – הגנה אך מפני מחסור קיומי או הבטחת רמת חיים נאותה?

הזכות לקיום בכבוד היא בעלת מספר מאפיינים ייחודים, שמשתקפים גם באופן בו התפתחה לאורך השנים. בעוד שזכויות פוליטיות היו במידה רבה פרי יצירתה של פסיקת בית המשפט העליון בישראל, הזכות לקיום בכבוד קיבלה ביטוי, בראש ובראשונה, בחקיקה סוציאלית ענפה שהובילה ההנהגה הפוליטית בראשית ימי המדינה. מטרת החקיקה הייתה "להניח אבן פינה לבניין חברה, שבה לא יהיה יתום מופקר ולא זקן הבוכה על זקנתו, לא בחסד נדיבים יהיו תלויים החלשים בתוכנו". אולם במהלך השנים חל שינוי הדרגתי במדיניות הכלכלית של ממשלות ישראל, אשר צמצמו את מחויבותן להגן על זכויות כלכליות וחברתיות.

במשך השנים הוצע להקנות לזכות לקיום בכבוד מעמד חוקתי באמצעות עיגונה בחוקי יסוד, אם במסגרת חוק־יסוד: זכויות חברתיות ואם במסגרת חוקי יסוד המסדירים את מעמדן של זכויות פוליטיות לצד זכויות חברתיות (למשל, כחלק מההצעות השונות לכונן את חוק־יסוד: מגילת זכויות היסוד של האדם). אולם, ניסיונות אלה העלו חרס ותחת זאת מעמדן החוקתי של הזכויות החברתיות הוכרו על ידי בית המשפט העליון מכוח חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו. הגם שמיד לאחר חקיקת חוק־היסוד בית המשפט העליון החל לדון בזכויות חברתיות כזכויות־בנות חוקתיות של הזכות לכבוד האדם, בלט חוסר הבהירות באשר להיקף הזכות לקיום בכבוד. כך, למשל בעניין אדם טבע ודין (2004):

פרשנות חוקתית של הזכות לכבוד חייבת לקבוע את מידותיה החוקתיות. אין לצמצמה אך לעינויים ולהשפלה, שכן בכך נחטיא את התכלית המונחת ביסודה; אין להרחיבה באופן שכל זכות אדם תיכלל בה, שכן בכך נייתר את כל זכויות האדם האחרות הקבועות בחוקי היסוד. פרשנותה הראויה של הזכות לכבוד צריכה לנווט עצמה בין שני הקצוות...

פסק הדין המרכזי שהכריע בשאלת היקף הזכות הוא בפרשת עמותת מחויבות (2005), במסגרתו דן בית המשפט בטענה שתיקונים שהוכנסו בחוק הבטחת הכנסה אינם חוקתיים שכן הם פוגעים פגיעה לא מידתית בכבוד האדם. בעוד השופט אדמונד לוי, שנותר בדעת מיעוט, סבר שהזכות לקיום בכבוד כוללת את הזכות לתנאי מחיה נאותים שאינם מוגבלים אך לצרכים החומריים הבסיסיים, דעת הרוב דחתה את העתירה תוך שהיא קבעה היקף צר לזכות לקיום בכבוד. לפי דעת הרוב "זכותו של אדם לכבוד היא הזכות לנהוג את חייו הרגילים כבן אנוש בלא שתכריע אותו המצוקה ותביא אותו לכלל מחסור קיומי." כלומר, הזכות החוקתית לקיום בכבוד היא הזכות למינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לאדם להתקיים בחברה בה הוא חי, וביניהם "די מזון ומשקה לקיומו; מקום מגורים... תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות".

קצבת הבטחת הכנסה והקשר שבינה לבין הזכות לקיום בכבוד

קצבת הבטחת ההכנסה מוגדרת על ידי המוסד לביטוח לאומי "כקצבת קיום", ומהווה רכיב מרכזי במערך הביטחון הסוציאלי בישראל. מטרתה של קצבה זו היא להביא את הזכאים לה לאותו קו של מינימום קיום אנושי בכבוד, כאמור בדברי ההסבר לחוק הבטחת הכנסה:

מטרת החוק המוצע היא להבטיח לכל אדם ומשפחה בישראל, שאין בכוחם לספק לעצמם הכנסה הדרושה לקיום, את המשאבים הדרושים לסיפוק צרכיהם החיוניים. גמלה לפי חוק זה תהיה הכנסתם היחידה של מי שאינם יכולים כלל לעבוד ולקיים עצמם ותשלים הכנסה הנופלת מן הרמה הדרושה לקיום (ההדגשה שלי).

הזכאים לקצבה הם מי שהכנסתם אינה מגיעה לסכום המינימלי הדרוש לקיום, וכפי שד"ר עינת אלבין ציינה "מבחן האמצעים הינו מחמיר עד כדי כך שניתן לומר כי הזכאים לקבל הבטחת הכנסה הינם עניים." לפי הדו"ח השנתי של המוסד לביטוח לאומי, כ־67,000 משפחות בממוצע זכאיות בכל חודש לקצבת הבטחת הכנסה, שנעה בין 1,569 ש"ח ליחידים עד גיל 25 לבין 4,990 ש"ח להורים יחידים עם שני ילדים לפחות. מנתונים שהתפרסמו בחודשים האחרונים עולה שכ־1,200 מהזכאים להבטחת הכנסה זכאים גם למענק אכלוס עצמאי נוכח העובדה שפונו מבתיהם בעקבות המלחמה.

חרף מטרתו המוצהרת של חוק הבטחת הכנסה, תשמ"א־1980 לספק את התנאים המינימליים הדרושים לקיום, רבים מטילים ספק בהצלחתו לעשות כן. בראייתי, אין דרך טובה יותר להסביר מדוע קצבאות הקיום לא מצליחות לעמוד ביעדן מאשר הצגת התמורות שחלו באופן קביעת שיעורי הקצבאות לאורך השנים. בשנת 1963 מינה שר הסעד את "הוועדה לקביעת צרכיו של הנזקק" אשר כללה נציגים ממשרדי הממשלה, אנשי אקדמיה ונציגי ציבור. מטרת הוועדה הייתה לגבש קריטריונים לקביעת גובה קצבאות הקיום. לאחר עבודה מקיפה שארכה כשלוש שנים, במהלכן גיבשה סל צריכה הדרוש לקיום בכבוד, פרסמה הוועדה מסמך בו תרגמה לערך כספי את צרכי המחיה המינימליים למשפחה. מסמך זה יצק תוכן למושג הערטילאי של "מינימום קיום בכבוד", ועל בסיסו נקבעו קצבאות הסעד. אולם בשנים 2003–2004 נעשו שינויים מהותיים במנגנון כך שכיום הקצבה מחושבת כשיעור, שמשתנה בהתאם לשיקולי מדיניות שונים שאינם בהכרח קשורים לתנאי המחיה הנדרשים לקיום בכבוד, מתוך "הסכום הבסיסי" (המחושב על פי גובה השכר הממוצע במשק לשנת 2002 שהוצמד למדד המחירים לצרכן). כלומר, גובה הקצבה נקבע ללא כל זיקה עובדתית לצרכי מחיה מינימליים ועל כן אין זה מפתיע שאינה מצליחה לספק את התנאים הדרושים לקיום בכבוד.

הטענה בדבר הקשר הרופף שבין אופן חישוב קצבאות הקיום לבין צרכי המחיה המינימליים באה לידי ביטוי גם בדו"ח וועדת חריס. וועדת חריס מונתה בשנת 2014 על ידי הכונס הרשמי (היום הממונה על חדלות פירעון), ומטרתה הייתה לגבש אמות מידה לפירעון חובות של חייבים, תוך הבטחת הזכות לקיום בכבוד של החייב בתקופת הפירעון. ממצאי הוועדה העלו שקצבאות הקיום רחוקות מלהבטיח את ההוצאות המינימליות הדרושות לקיום בכבוד, והיא הציעה לאמץ אמות מידה חדשות לחישוב צרכי המחיה המינימליים שיהוו בסיס לחישוב הקצבאות. קולות אלה, הסבורים כי קצבת הבטחה ההכנסה אינה עונה לצרכים הדרושים לקיום בכבוד, הולכים ומתגברים גם בפסיקת בתי המשפט.

ההסדרים בחוק לעיקול המענקים והקצבאות

אם לא די בעובדה שקצבת הבטחת ההכנסה לא מצליחה לספק את התנאים המינימליים לקיום בכבוד, ישנם מצבים בהם רשאית המדינה אף לעקל את הקצבה מקום בו הזכאי חב בחוב מזונות. כך, סעיף 303(א) לחוק הביטוח הלאומי, תשמ"א–1980 קובע כי ככלל אין לעקל קצבאות המשולמות על ידי ביטוח לאומי, אולם עיקול כזה יתאפשר אם הזכאי לקצבה נושא עמו חוב מזונות. הסדר זהה נקבע גם לעניין שלילת מענקי המלחמה (בכללם מענק האכלוס) שנחקק בחודשים האחרונים במסגרת חוק ההגנה על מענקים מיוחדים (חרבות ברזל), תשפ"ד–2023.

הסדרים אלה מקנים לרשויות את האפשרות לעקל את מענקי המלחמה, ואין נפקא מינה אם המשמעות המעשית של עיקול כזה היא גריעה מקצבאות קיום. זאת, כיוון שמסורה לרשות, במידה שהזכאי חב בחוב מזונות, הסמכות לעקל גם את קצבאות הקיום. לכן, לכאורה הרשות רשאית לעקל את מענקי המלחמה בנסיבות מקרה כמו זה של ברוך.

עיקול מענקי המלחמה כהפרת הזכות לקיום בכבוד

בחלק זה אבקש לטעון, בשלב ראשון, כי בנסיבות מסוימות עיקול מענקי המלחמה פוגע בזכות החוקתית לקיום בכבוד. לאחר שאעמוד על הפגיעה בזכות, אראה, בשלב השני,  כי פגיעה זאת אינה עומדת במבחני פסקת ההגבלה, ובפרט בדרישת ההסמכה בחוק. לכן, מסקנתי תהיה כי עיקול מענקי המלחמה, בנסיבות מסוימות, מפר את הזכות לקיום בכבוד. עם זאת, ראוי להדגיש שתוצאות הבחינה החוקתית תלויות בנסיבות כל מקרה לגופו. אשתמש בדוגמה של ברוך כמקרה בוחן שבראייתי נמנה עם אותם מקרים בהם עיקול מענקי המלחמה מפר את הזכות לקיום בכבוד.

השלב הראשון: האם עיקול מענקי המלחמה פוגע בזכות החוקתית למינימום קיום אנושי בכבוד? ככלל, הנטל המוטל על העותרים הטוענים לפגיעה בזכות לקיום בכבוד יהיה כבד במיוחד נוכח ההיקף המצומצם של הזכות (כאמור בפרשת מחויבות). במסגרת זאת, כדבריה של השופטת ביניש בפרשת מחויבות, על מנת שתוכר פגיעה בזכות החוקתית לקיום בכבוד אין די בכך שהעותרים יוכיחו כי המדינה עיקלה או צמצמה את המענקים או הקצבאות להם היו זכאים אלא "על העותרים הנטל הראשוני להוכיח באמצעות תיעוד מתאים את מקורות ההכנסה שלהם אל מול ההוצאות החיוניות השוטפות והקבועות שהם נושאים בהן". במידה והעותרים עמדו בנטל, המדינה תידרש להוכיח כי במכלול המערכים הסוציאליים שהיא מספקת יש כדי להבטיח קיום מינימלי בכבוד. כל זאת עוד בשלב הראשון בו מתבררת השאלה אם אכן נפגעה הזכות למינימום קיום בכבוד.

חרף היקף המקרים המצומצם בהם תוכר פגיעה בזכות החוקתית לקיום בכבוד, אני סבור ששלילת מענקי מלחמה מאנשים שהכנסתם מבוססת אך על קצבאות קיום (בראשן קצבת הבטחת הכנסה) מעלה חשש ממשי לפגיעה בזכות. זאת, שכן שלילת מענקי המלחמה, בנסיבות כמו אלה שתוארו במקרה של ברוך, מאלצת את הזכאים למענקים לשלם את הוצאותיהם היתרות נוכח המלחמה מתוך קצבאות הקיום שלהם. אם המטרה של קצבאות הקיום היא לאפשר לזכאים להן לעמוד בהוצאות המחיה המינימליות הדרושות לקיום, הרי שאם הוצאות אלו גדלו, בעוד גובה קצבאות הקיום לא השתנה – לא יוותרו בידם די אמצעים כדי לעמוד בהוצאות המינימליות הדרושות לקיום.

מלבד העובדה שהוצאות המחיה הדרושות למינימום של קיום בכבוד ממילא גבוהות מקצבאות הקיום, הוצאות נוספות מגדילות את הפער שבין ההוצאות להכנסות, ומחריפות את מצוקתם של מקבלי הקצבאות (מצוקה הקיימת גם בימי שגרה, כאמור, נוכח גובהן של קצבאות הקיום). לפיכך, ניתן לומר שאנשים שקצבאות הקיום הן הכנסתם היחידה, אשר נשללו מהם מענקי המלחמה שנועדו לפצות על הוצאה נוספת שהושתה עליהם, לכל הפחות עומדים בנטל הראשוני להוכחת הפגיעה בזכות לקיום בכבוד כפי שהגדירה אותו השופטת ביניש.

השלב השני: דרישת ההסמכה בחוק: הקביעה שהעיקול פוגע בזכות חוקתית למינימום קיום בכבוד אינה מובילה בהכרח למסקנה שהעיקול אינו מוצדק ולכן אינו תקף. פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו מונה מספר תנאים מצטברים שיקבעו אם הפגיעה בזכות החוקתית היא מותרת או לא – דרישה שההסדר הפוגע יהיה מעוגן בחקיקה ראשית או בהסמכה מכוחה, שישרת תכלית ראויה, שיהיה האמצעי הפוגעני פחות מבין האפשריים ושהתועלת הצפויה ממנו תעלה על העלות הכרוכה בו. לטענתי, במקרים מסוימים, עיקול מענקי המלחמה אינו עומד בדרישה הראשונה שבפסקת ההגבלה – דרישת ההסמכה בחוק.

הסמכות לעקל קצבאות ומענקים בשל חוב מזונות מעוגנת, כאמור, בהסדרים הקבועים בחוק ההגנה על מענקים מיוחדים (חרבות ברזל), תשפ"ד– 2023, וכן בחוק הביטוח הלאומי, תשמ"א–1980. ככלל, החוקים מגנים מפני עיקול של המענקים והקצבאות פרט למקרה יחיד – מקרה בו לזכאי יש חוב מזונות. עולה השאלה מה מייחד את חוב המזונות משאר סוגי החובות, שבגינו ניתן לעקל קצבאות ומענקים? תשובה לכך ניתן למצוא בדבריו של פרופ' טדסקי, לפיהם ייחודיותו של חוב המזונות נעוצה בקיומו של צד שלישי, הזכאי למזונות, שייתכן וזקוק לדמי המזונות לא פחות משהחייב זקוק לקצבאות שנשללות ממנו.

טענה זאת הגיונה בצדה, אולם אז עולה השאלה מה באשר למקרים בהם חוב המזונות הוא לביטוח לאומי, כמו במקרה של ברוך, ולא לבן או בת הזוג? במצבים אלה, אין את אותם מאפייני דחיפות הנובעים מקיומו של צד שלישי הממתין לקבלת דמי המזונות, שמצדיקים עיקול של מענקים וקצבאות מהחייב. לכן, פרשנות התכלית העומדת בבסיס החוקים הללו מעוררת ספק אם אלה יכולים להוות הסמכה לעיקול קצבאות כשהחוב הוא למוסד לביטוח לאומי, ולא ישירות לאדם הנהנה מדמי המזונות. מכאן ששלילת מענקי המלחמה בנסיבות כמו אלה שהתקיימו בעניינו של ברוך מפרה את הזכות החוקתית לקיום מינימלי בכבוד.

מסקנות והצעות להמשך

חלוקת מענקים עלולה להיתפס לעתים כ"צ'ופר" שהמדינה נותנת, ולכן שלילתם נחזית כאקט נסבל, בוודאי לא ככזה שפוגע בזכויות הפרט. אולם האמת היא שמענקי המלחמה ניתנים על מנת לפצות באופן ישיר על הוצאה חדשה שנגרמה למקבלי המענקים בעל כורחם. סיפורו של ברוך, שנאלץ לשלם מכיסו הוצאות אלה, ממחיש כיצד בנסיבות מסוימות עיקול המענק מיתרגם לשלילת יכולת קיום ולכן מפר את הזכות למינימום קיום אנושי בכבוד.

שתי הצעות לסיום: ראשית, אני סבור כי יש לנהוג במענקי המלחמה באותה זהירות שבה נוהגים בקצבאות הקיום. כך, בעוד שבכל הנוגע לעיקול קצבאות קיום ישנה הסכמה בפסיקה "שראוי לנקוט בזהירות כפולה ומכופלת", כיוון שעיקולן עלול לשלול מהפרט את צרכיו הבסיסיים, לא ברור שזהירות זאת קיימת ככל שמדובר בעיקול מענקי האכלוס שניתנו במהלך המלחמה. טענתי היא, שעיקול מענקי האכלוס בימי המלחמה פוגע בזכות לקיום בכבוד לא פחות, ולעתים אף יותר, משלילת קצבאות קיום בימי שגרה.  אשתמש בנתוניו האישיים של ברוך כדי להמחיש כי שלילת מענקי האכלוס הביאו אותו למצוקה כלכלית־קיומית גדולה מזו שהיה עלול להימצא בה לו הייתה נשללת ממנו קצבת הבטחת ההכנסה בימי שגרה.

לשם הפשטת ההסבר אניח שהוצאתו היחידה של ברוך היא על שכר דירה, בימי שגרה עבור דירת שני חדרים בצפון הארץ ובימי מלחמה עבור דירת שני חדרים במרכזה. הכנסתו היחידה של ברוך היא מקצבת הבטחת הכנסה בגובה 2,000 ש"ח בחודש. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2022 גובה שכר הדירה הממוצע לדירת שני חדרים במחוז הצפון עמד על 1,945 ש"ח, ואילו שכר הדירה הממוצע עבור דירת שני חדרים במחוז תל אביב עמד על 4,224 ש"ח.

שנית, וכפועל יוצא מהנקודה הראשונה, יש לפרש בצמצום את החוקים המסמיכים את הרשות לעקל קצבאות ומענקים. כך, הצעתי היא לאפשר עיקול קצבאות ומענקים בשל חוב מזונות רק מקום בו ישנו צד שלישי הממתין לדמי המזונות. לכן, בנסיבות המתקיימות בעניינו של ברוך, אני סבור כי אין לעקל את מענק האכלוס לו זכאי (ואגב כך לפגוע באופן משמעותי ביכולתו לספק לעצמו תנאים מינימליים לקיום בכבוד)  נוכח חוב המזונות שחב למוסד לביטוח לאומי.

אופק חביב הוא חבר במערכת הבלוג תשפ"ד

ofek.haviv@mail.huji.ac.il