רק בעקבות החלטתו של בית הדין לעררים לקבל את בקשתם ההומניטרית, זכו שני צעירים למעמד לראשונה בחייהם. עתה יש לעגן בדין הישראלי פתרונות ראויים כדי להגן על צעירים נוספים.
בישראל חיים כיום אנשים מחוסרי אזרחות (Stateless), מושג המתייחס למי שאינם מוכרים כאזרחים באף מדינה בעולם. חלקם חסרי כל מעמד ואינם מחזיקים אפילו בתעודה מזהה. היעדר מעמד משפטי עשוי להישמע כמו בעיה ביורוקרטית טריוויאלית, אך למעשה הוא מהווה פגיעה מהותית בזכות להיות קיים בפני החוק, זכות מובנת מאליה עבור רובנו, שמשליכה גם על מימושן של זכויות רבות נוספות.
עניין זה נדון בערר (י-ם) 1195-21, שנוהל על ידי הקליניקה לזכויות אדם בינ"ל במרכז לחינוך משפטי קליני באוניברסיטה העברית, העוסק בשני צעירים שנולדו וגדלו בישראל כשהם מחוסרי מעמד מיום היוולדם. לא מדובר במקרה בודד: רשויות הרווחה בישראל מדווחות על כ-134 קטינים נוספים הסובלים מבעיה זו. לדעתי, וכפי שאראה ברשומה זו, יש לשנות את המצב המשפטי בכדי להגן על קטינים אלו מפני פגיעה מתמשכת בזכויותיהם.
להיות אישיות בפני החוק
סיפורם של העוררים הוא דוגמה לאחת הדרכים שבהן אדם עשוי למצוא את עצמו במצב המורכב של חוסר אזרחות ומעמד. הצעירים נולדו בישראל, שבה לא ניתנת אזרחות מכוח לידה בשטח המדינה. לפי החוק במדינת המוצא של אימם ניתן להוריש אזרחות רק כאשר האב הוא אזרח המדינה. צירוף נסיבות זה גרם לכך שהשניים אינם רשומים כאזרחים או כבעלי מעמד באף מקום בעולם.
זכותו של אדם להיות מוכר כאישיות בפני החוק מעוגנת בסעיף 16 לאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות מ-1966. הסעיף עשוי להישמע מובן מאליו, שהרי כולנו "קיימים". אך מצבם של חסרי המעמד מדגים את הקשיים שנערמים כשזכות זו לא מתממשת. הזכות היא בסיס ותנאי לקבלת כל הזכויות האחרות. בלעדיה, אדם יכול לחיות תחת שלטון החוק, אך לא יהיה מוכר על ידו כישות משפטית.
לפנים משורת הדין – נסיבות חריגות כתנאי למימוש הזכות
ערר 1195-21 הוגש על ידי שני צעירים שנולדו בארץ להורים שנכנסו לישראל בניגוד לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952. בעקבות הזנחה הורית, הוצאו השניים מחזקת הוריהם בילדותם המוקדמת ועברו לטיפול רשויות הרווחה. השניים גדלו במסגרות חינוך ורווחה ישראליות, ללא כל קשר עם הוריהם או זיקה למדינות המוצא של הוריהם. הם חסו תחת אחריות המדינה, אך למרות זאת מעמדם לא הוסדר. לכן, כשבגרו, הם הגישו בקשה לקבלת מעמד מטעמים הומניטריים. בעקבותיה הם קיבלו רשיון עבודה זהה לזו שמקבלים זרים המגיעים לעבוד בישראל בהיתר. על החלטה זו השניים הגישו ערר, בטענה כי רשיון עבודה אינו מקנה זכות שהייה או ישיבה במדינה, ולכן הוא לא מספק פתרון עבורם.
בית הדין, שממעט להתערב בהחלטות בנושאי מעמד מטעמים הומניטריים, קיבל את הערר. הדיין הכיר בכך שהשניים חסרי כל מעמד, והעניק להם רשיון תושבות ארעית, שמאפשר למחזיקים בו לקבל תעודת זהות ומזכה אותם בזכויות סוציאליות שונות. את החלטתו נימק הדיין בכך שלצעירים אין זיקה לאף מדינה אחרת מלבד ישראל, ואין מקום שאליו ניתן לנסות לשלוח אותם. הדיין הוסיף והדגיש את הפגיעה הקשה בזכויותיהם של הצעירים כל עוד הם נשארים חסרי מעמד, במיוחד משהגיעו לגיל 18 ואינם זכאים עוד לשירותי רווחה. הם אינם זכאים לביטוח בריאות, לא מורשים לפתוח חשבון בנק או לשכור דירה, וגם רשיון העבודה שבידיהם מותיר אותם עם אפשרויות תעסוקה מצומצמות. חופש התנועה של השניים נפגע גם הוא, מאחר שבמצבם הם אינם יכולים לצאת מהארץ.
פסק הדין העניק לצעירים לראשונה בחייהם מעמד בישראל, ובכך הפך אותם לקיימים בפני החוק. אלא שכפי שהדיין ציין בפסק דינו, הצעירים קיבלו תושבות בעקבות צירוף נסיבות חייהם הייחודיות והקשות, לפנים משורת הדין. כך, הבעיה הרחבה נותרת בעינה. כאמור, רשויות הרווחה מדווחות על כ-134 קטינים שנולדו וגדלו בחזקת המדינה ללא כל מעמד. ייתכן שהמספר גבוה אף יותר, מאחר שיש מי שאינם רשומים אפילו אצל רשויות הרווחה. בדומה לשני הצעירים, קטינים אלו חשופים לפגיעות בזכויותיהם אשר יחמירו כשיהפכו לבגירים. פסק הדין לא משנה את המצב המשפטי, ולא מספק פתרון לקטינים אחרים חסרי זכויות, הגנה ומעמד.
חוק, נוהל ובקשה – פתרונות חלקיים בלבד
לכאורה, לחסרי מעמד יש שלוש אפשרויות להסדרת מעמדם: חוק האזרחות, תשי"ב-1952, נוהל לטיפול במי שטוען כי הוא מחוסר אזרחות ובקשה למעמד מטעמים הומניטריים. אך אפשרויות אלו מספקות מענה חלקי בלבד, ואינן מהוות פתרון מלא למי שחסרים מעמד מלידה.
סעיף 4א(א) חוק האזרחות, תשי"ב-1952, מאפשר למי שנולד בישראל ומעולם לא החזיק באזרחות כלשהי להתאזרח, אם היה תושב ישראל בחמש השנים טרם הגשת הבקשה. הוראה זו, שמקורה בסעיף 1 לאמנה בדבר צמצום חוסר אזרחות מ-1961, מאפשרת לכאורה לחסרי מעמד שנולדו בשטח המדינה להסדיר את מצבם. בפועל המצב שונה. על המבקשים להתאזרח מכוח סעיף זה לפנות לנוהל הטיפול באזרחות מכוח לידה וישיבה. נוהל זה מפרש בצמצום את סעיף 4א(א), ולכן הוא מחייב את המבקשים אזרחות להציג תעודת תושבות ולהיות רשומים במרשם האוכלוסין. כאמור, לחסרי אזרחות אין אף תעודה מזהה, הם אינם רשומים במרשם ועל כן אפשרות זו לא רלוונטית עבורם.
גם האפשרות השנייה, נוהל לטיפול במי שטוען כי הוא מחוסר אזרחות, אינה רלוונטית לחסרי מעמד שנולדו בישראל. הנוהל מיועד למי שנכנס לארץ באופן חוקי דרך מעבר גבול בינלאומי, והוא מחייב, בין היתר, הצגת מסמכים מזהים כמו דרכון מארץ המוצא של המבקשים לקבל מעמד. קיום הנוהל מצביע על נכונות המדינה לצמצם את תופעת חסרי המעמד, אך ניסוחו מוגבל למקרים ספציפיים, ולא לעשרות הקטינים שנולדו בשטח הארץ וחיים בה.
לחסרי המעמד שנולדו בארץ נותרה האפשרות השלישית, בקשה למעמד מטעמים הומניטריים. מדובר בנוהל שיורי, שאליו ניתן לפנות במקרים שאינם עומדים בקריטריונים של נהלים אחרים של רשות האוכלוסין. נוהל זה נעדר קריטריונים ברורים, ומותיר שיקול דעת רחב לוועדה, המכריעה בבקשות לפי נסיבות כל מקרה לגופו. על שיקול דעתה של הוועדה ניתן לערער, אך בית המשפט ממעט להתערב בהחלטותיה.
הדין הראוי: הרחבת אחריות המדינה כלפי חסרי מעמד
חסרי מעמד מלידה החוסים תחת המדינה אינם זכאים למעמד לפי אף נוהל או חוק ייעודי המתאים למצבם. האפשרות היחידה העומדת בפניהם היא לבקש מעמד מטעמים הומניטריים. על אף שבמסגרת בקשה כזו הם עשויים להצליח לקבל מעמד, מדובר בחסד ולא בזכות. לשם כך עליהם לצלוח ביורוקרטיה מורכבת ולעיתים להיעזר בעורכי דין, וזאת כדי לממש את זכותם הבסיסית להיות קיימים כאנשים בעולם, "כאישיות בפני החוק".
קטינים חסרי מעמד מלידה נותרים ללא זכויות בעקבות החוסרים בחוק ובתקנות הישראליות. חוסרים אלו ניתנים לתיקון באופן שיצמצם את הפגיעה בהם. למשל, ניתן לפרש את סעיף 4א(א) באופן מרחיב, כך שיכלול גם את מי שבפועל מרכז חייו בישראל, אף שאינו מוכר כתושב באופן פורמלי. הפרשנות הנוכחית מצמצמת, מצרה את צעדיהם של חסרי מעמד בישראל ולא עולה בקנה אחד עם מטרת האמנה בדבר צמצום חוסר אזרחות, שעליה ישראל חתומה.
פתרון אפשרי נוסף הוא הרחבת הנוהל הקיים בדבר חסרי אזרחות, נוהל אשר במסגרתו מדינת ישראל הכירה בקיומם של חסרי אזרחות אך באופן חלקי. עתה יש להרחיב את הנוהל הקיים כך שיכלול גם את מי שנולדו בארץ, או לנסח נוהל המתאים למצבם של קטינים אלו.
בפסק הדין בענייננו מפנה הדיין אצבע מאשימה כלפי המדינה, שלקחה אחריות על קטינים והניחה להם לעבור ממוסד למוסד ללא כל מעמד. אכן, מדינת ישראל דואגת לרווחתם של הקטינים שמצויים תחת חסותה. אך מענה רווחתי בלבד ללא הסדרת מעמדם מגן עליהם באופן זמני בלבד, כאשר ידוע לכול שעם הגעתם לבגרות תפקע זכאותם להגנה ולסיוע מטעם המדינה. הם נמצאים בחוסר ודאות תמידי לגבי עתידם, וברגע שיהפכו לבגירים יישארו "נתונים לחסדי הזולת, אשר אין לדעת מתי יפסיקו להיות מורעפים עליהם" (מתוך פסק הדין). את המענה שקיבלו העוררים לפנים משורת הדין, יש להפוך לדין עצמו.
