לעבירת העלבת עובד ציבור עשויות להיות תכליות רבות, אך כל אחת מהן יכולה להיות מושגת באמצעים אחרים הקיימים בדין שאינם פוגעים בצורה כה משמעותית בחופש הביטוי. לאור זאת מוצע לבטל את העבירה.
בבוקר אחד בשנת 2002 יצא יוסף אונגרפלד מפתח ביתו לעבר תחנת משטרת חדרה ותלה מול התחנה כרזה עליה נכתב "צריך לפטר את א' [חוקר ששירת בתחנה] בגלל שיתוף פעולה עם עבריינים כלפי אלה שהתלוננו נגדם. משטרה לא צריכה תפוחים רקובים". הוא עשה זאת משום שחשד באותו חוקר שהוא נוהג במשוא פנים עם בעל חנות שאונגרפלד הגיש נגדו תלונה על כך שרימה את בנו הלוקה בשכלו. בעקבות כך הוגש נגד אונגרפלד כתב אישום בגין עבירת העלבת עובד ציבור והוא הורשע בבית משפט השלום. ערעוריו בבתי המשפט המחוזי והעליון נדחו, וגם לאחר שהתקבלה בקשתו לקיום דיון נוסף בעניינו הוחלט שלא לקבל את טענותיו, ונגזר עליו עונש מאסר על תנאי וקנס כספי. מקרה זה הוא רק אחד מיני רבים של הליכים פליליים שנפתחו בעבירת העלבת עובדי ציבור, אך כפי שיובא בהמשך הוא היווה קו פרשת מים ביחס לעבירה ונקבעו בו הלכות רבות הנוגעות אליה.
הפגיעה בחופש הביטוי
הדיון באיסור הפלילי על העלבת עובד ציבור אינו חדש, והוא נסוב בדרך כלל סביב הפגיעה בחופש הביטוי. האיסור על העלבת עובד ציבור פוגע בזכות לחופש הביטוי במובן הפשוט ביותר, בכך שהוא מגביל את האפשרות של פרטים להתבטא באופן מסוים. בניגוד לפגיעות אחרות בחופש הביטוי, האיסור על העלבת עובד ציבור אינו פוגע רק בערכה העצמי של הזכות אלא גם בערך האינסטרומנטלי של חופש הביטוי. המשפט הישראלי הכיר זה מכבר בתפקיד שממלא חופש הביטוי בחברה דמוקרטית. התפקיד הזה מתבטא ביכולת לקיים שוק חופשי של רעיונות וביכולת של הפרט לבקר את השלטון. הפגיעה בחופש הביטוי כתוצאה מהשימוש בעבירה מתחזקת במיוחד לאור חלק מההלכות שנקבעו בפסק הדין בעניין אונגרפלד, למשל הקביעה לפיה העבירה תחול הן על ביקורת עניינית והן על גידופים. ההנמקה לכך הייתה ש"הזכות להשמיע ביקורת אינה נתונה רק לבעלי הלשון הצחה ויכולת הביטוי המעודנת". הניסוח הזה של פסק הדין מעורר תהיות משום שבסופו של דבר פסק הדין החליש את ההגנה על חופש הביטוי, כפי שיפורט ברשומה זו. באופן דומה, פרופ' גור־אריה טענה שבית המשפט אמנם אימץ רטוריקה מצמצמת הלקוחה מתחומי המשפט החוקתי, אך למעשה ההלכות שנקבעו בו מרחיבות את האחריות הפלילית ועלולות להשתיק ביקורת ציבורית.
התכלית הלא ראויה – ההקשר ההיסטורי ואופן האכיפה
ישנן גרסאות שונות לגבי ההקשר ההיסטורי שבו נולדה העבירה. חלק מהגרסאות טוענות שמדובר בעבירה מנדטורית, בשל דמיונה לסעיף 144 בפקודת החוק הפלילי המנדטורית. העבירה המנדטורית נחקקה בשטחי המנדט על ארץ ישראל בלבד, ולכן עד היום היא לא קיימת בבריטניה או בכל מדינה אחרת. הנסיבות הקולוניאליות הללו והיחס השלילי של המשפט המנדטורי לתושבים המקומיים מעלים את החשש שהעבירה נחקקה לתכלית לא ראויה. כלומר, נראה שהעבירה נועדה כדי לספק לרשויות האכיפה המנדטוריות אמצעי נוח ויעיל לדיכוי ההתנגדות של הציבור המקומי לשלטון הזר. גרסאות אחרות מזהות את העבירה כלקוחה מהחוק העות'מאני בשל הדמיון בינה לבין עבירה אחרת מהחוק הפלילי העות'מאני. על כל פנים, העבירה נחקקה לראשונה תחת משטר לא דמוקרטי וייתכן שהיא נועדה לשרת מטרות שאינן ראויות במדינה דמוקרטית שמבקשת להגן על זכותם של תושביה לחופש ביטוי.
אילו חשבנו שרק משטרים ששלטו בארץ במאה הקודמת השתמשו בעבירה באופן לא ראוי, ניתוח של התיקים שנפתחים בעבירה מעלה חשדות דומות כלפי מדינת ישראל. דו"ח של מרכז המידע והמחקר של הכנסת שפורסם בשנת 2023 קובע כי בשנים 2018–2022 נפתחו 2,370 תיקים בעבירה. חשוב לציין שהנתונים המוצגים מתייחסים רק למקרים שבהם העבירה האמורה הייתה היחידה בתיק. על אף שבשנת 2022 מספר התיקים שנפתחו בעבירה היה מעט נמוך יותר, קשה לזהות מגמה חד משמעית וארוכת טווח בכמות התיקים שנפתחו. על אף מספר התיקים הגבוה, בעת פרסום הדו"ח 90%–94% מהתיקים שנפתחו עד סוף שנת 2021 נסגרו או היו בשלבי סגירה, וכך גם 74% מהתיקים שנפתחו בשנת 2022. ב־60% מהתיקים שנסגרו עילת הסגירה הייתה "הנסיבות אינן מתאימות לחקירה או להעמדה לדין" וב־33% הם נסגרו מחוסר ראיות. בסך הכל הוגשו בכל השנים הללו 224 כתבי אישום בעבירה, שהם פחות מ־10% מסך התיקים שנפתחו. הנתונים הללו מעלים חשש כבד שהמשטרה פותחת בהליכים נגד אזרחים גם במקרים שבהם לא נראה שיש סיבה מוצדקת לכך, אולי במטרה להרתיע אותם מלבצע פעולות שעשויות להפר את הסדר הציבורי.
התכלית הראויה – הזכות לשם טוב וההגנה על השירות הציבורי
בפסק הדין בפרשת גלאון (2012) בית המשפט העליון קבע שהדרישה לתכלית ראויה מתקיימת גם כאשר התכלית האובייקטיבית היא ראויה ואילו התכלית הסובייקטיבית של המחוקק לא ראויה. תכליות אובייקטיביות הן תכליות שאינן בהכרח התכלית הסבירה ביותר של חוק או כוונתו המקורית של המחוקק, אלא אינטרס ציבורי אחר שהחוק משרת. לכן, יש לבחון את תכליותיה האובייקטיביות של העבירה, כפי שפורשו בפסיקה. בפסק הדין בעניין אונגרפלד הועלו שתי תכליות לעבירה, לעיתים הן מתוארות כנפרדות ולעיתים כתלויות זו בזו. התכלית הראשונה היא הגנה על שמו הטוב של עובד הציבור. התכלית השנייה קובעת מטרה רחבה יותר שאינה נוגעת לאינטרס ישיר של עובד הציבור – שמירה על המשך התפקוד של השירות הציבורי.
בשנים האחרונות הונחו על שולחן הכנסת הצעות רבות לביטול העבירה, וחלקן נבלמו בשל התנגדות המשטרה. באחד הדיונים הגיע מפכ"ל המשטרה דאז, רנ"צ קובי שבתאי, בעצמו לוועדת החוקה בכנסת כדי להתנגד להצעה. המפכ"ל ציין שהגיע לדיון "מאחר ומדובר על כבודם של מגיני העם" וכי הוא "מצפה למעטפת ביטחון והגנה לשוטרים [...] על מנת שכל אחד מכם יוכל לישון טוב בלילה". בדברים אלו ביטא המפכ"ל, אולי במודע, את שתי התכליות לאיסור הפלילי שבוטאו גם בפסקי הדין של בית המשפט העליון. לגבי כל אחת מהתכליות הללו אטען שבדין הקיים קיימים הסדרים שיכולים להגשים אותן תוך פגיעה מצומצמת יותר בחופש הביטוי, ושהם אולי גם צודקים יותר משיקולים אחרים.
לגבי לתכלית של השמירה על השירות הציבורי אני סבור שהעבירות האחרות המעוגנות בדין הפלילי הישראלי הן עדיפות להגשמת תכלית זו. זאת משום שביטויים לבדם שאינם עולים לכדי אחת העבירות האמורות לעיל אינם יכולים לגרום לפגיעה של ממש בתפקודו של השירות הציבורי ולכן גם לא צריכה להיות סנקציה פלילית בגינן. העבירות הללו הן העבירות על הפרעה לעובד ציבור, הפרעה לשוטר בשעת מילוי תפקידו ותקיפת שוטר. עבירה נוספת שעשויה להגן על האינטרס של שמירה על השירות הציבורי היא עבירת האיומים. עבירות אלה לא יחולו כמובן בכל המקרים שנכללים תחת עבירת העלבת עובד ציבור, אך כאמור, מן הראוי לצמצם את האחריות הפלילית שמקימים ביטויים כנגד השלטון. אמנם גם עבירת האיומים מגבילה את חופש הביטוי, אך נראה שהיא מטילה מגבלות רק על ביטויים שעלולים בסבירות גבוהה להוביל למקרה שבו אכן ייפגע השירות הציבורי. אמנם גם בעניין אונגרפלד נקבע מבחן ודאות קרובה לפגיעה בשירות הציבורי, אולם היישום של מבחן זה, לרבות בעניין אונגרפלד עצמו, מראה שבית המשפט מרשיע בעבירה גם במקרים שבהם לא ברור כיצד הביטוי צפוי להוביל לפגיעה זו ברמת וודאות קרובה. לעומת זאת, ביטויים שעולים כדי איומים נאמרים כדי להשפיע על ההתנהגות של מושא האיום.
לגבי התכלית שנוגעת להגנה על שמו הטוב של עובד הציבור, אני סבור שהאיסור הפלילי הקבוע לצד העוולה הנזיקית בחוק איסור לשון הרע, תשכ"ה–1965 עדיף על האיסור על העלבת עובד ציבור משתי סיבות. ראשית, בחברה דמוקרטית יש קושי בקביעה שעובדי ציבור זכאים להגנה רחבה יותר מאשר אזרחים פרטיים. אחד מעקרונות היסוד של כל חברה דמוקרטית הוא שוויון בפני החוק וכאשר החוק מעניק הגנה נוספת למי שפועל בשליחות השלטון העיקרון נפגע. בפסק דין של בית המשפט האירופי לזכויות אדם נקבע שעובדי ציבור חושפים את עצמם לביקורת ועליהם לגלות סובלנות לביקורת, גם אם המוניטין שלהם עשוי להיפגע. שנית, הגנת אמת הפרסום הקבועה בחוק איסור לשון הרע מהווה חריג חיוני לאיסור הפגיעה בשם הטוב של עובד הציבור וזאת בשל חשיבותה הרבה של חשיפת האמת ביחס לשירות הציבורי. למעשה, הדיון בתחולתה של הגנת אמת הפרסום הוא זה שעמד בבסיס הדיון הנוסף בעניין אונגרפלד.
לפני שאדון בהרחבה בהגנת אמת הפרסום אבקש להתייחס לשלושה טיעונים שהעלתה השופטת ארבל בפסק הדין בעניין אונגרפלד, שבגינם חוק איסור לשון הרע אינו מספק מענה ראוי לצורך בהגנה על עובד הציבור. הראשון הוא שעובד הציבור עשוי להירתע בפתיחת הליך משפטי שכרוך בעלויות ולא ניתן לדעת את תוצאתו. השני הוא שלעובד הציבור צפוי להיות קושי מיוחד בהוכחת רכיבי התביעה מפני ש"תוצרי עבודתו של עובד המדינה של המדינה הם ולא שלו". שלישית, השופטת ארבל ציינה כי "ראוי הוא כי הגוף אליו הוא משתייך ובשליחותו פעל, יספק לו את ההגנה הנדרשת ואת התנאים המתחייבים לצורך יצירת סביבת עבודה תקינה".
אולם, ספק אם שלוש הטענות הללו יכולות להצדיק הגנה מיוחדת על שמו הטוב של עובד הציבור משום שהן מתקיימות גם ביחס לאזרחים פרטיים. לגבי הטיעון הראשון, הסיכון שבפתיחת הליך משפטי נכון גם כשאזרח שאינו עובד ציבור מחליט להגיש תביעה בגין הפרת חוק איסור לשון הרע, ולמעשה מאפיין כל הליך משפטי. גם הטיעון השני אינו ייחודי לעובדי ציבור משום שנקודת המוצא המקובלת בדיני העבודה היא שהזכות על תוצרי העבודה שייכת למעסיק, גם כשלא מדובר בעובדי מדינה. אמנם ייתכנו מקרים שבהם יחול חיסיון על ממצאים שיהיו הכרחיים להוכחת רכיבי התביעה, אך במקרים אלו נראה שממילא המדינה לא הייתה פותחת מיוזמתה הליך פלילי בעבירת העלבת עובד ציבור. גם הטיעון השלישי אינו מצדיק הגנה ייחודית לעובדי הציבור מפני שהצורך בהגנת המעסיק על העובד נכונה גם כשהמעסיק אינו המדינה. אי לכך, לא נראה שישנה הצדקה להגנה על שמו הטוב של עובד הציבור באמצעות עבירה ייעודית ודי בהסדרים המצויים בחוק איסור לשון הרע.
הגנת אמת הפרסום והעלבת עובד ציבור
כאמור, אחת הסיבות שבגינן אני סבור שחוק איסור לשון הרע מאזן בצורה טובה יותר בין חופש הביטוי והזכות לשם טוב של עובדי הציבור היא הגנת אמת הפרסום הכלולה בו. הגנת אמת הפרסום שבסעיף 14 לחוק איסור לשון הרע, תשכ"ה–1965 קובעת שאם הפרסום הנדון הוא אמת ויש בו עניין לציבור, הנתבע או הנאשם מכוח החוק יהיה מוגן מאחריות פלילית או נזיקית בגין התבטאותו. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה משנת 2006 נקבע שבשיקולי התביעה אם להעמיד אדם לדין על פי האיסור בחוק העונשין על העלבת עובד ציבור, אמיתות הפרסום תהיה נסיבה לקולה, אך לא נקבע שהיא תקנה הגנה מלאה מאחריות פלילית לעבירה. בהתאם לכך, בעניין אונגרפלד נקבע שלהגנה זו אין כל תחולה לעניין העבירה הקבועה בחוק העונשין. כאמור, אני סבור שקביעה זו של בית המשפט היא לא ראויה. ראשית, מפני שהיא מרחיבה את ההגנה על שמם הטוב של עובדי ציבור על פני הציבור הרחב כך שתכלול גם ביטויים שהם אמת. . נוסף על כך, ישנה חשיבות רבה לחשיפת האמת לגבי השירות הציבורי לצורך חשיפת מקרים של תפקוד לא תקין. אם נניח שהדברים שבגינם הועמד אונגרפלד לדין היו אמת, אני סבור שלא ראוי שהם יקימו סנקציה פלילית, גם אם שמו הטוב של החוקר עשוי להיפגע.
סיכום
ניתן להשיג את כל אחת מהתכליות הלגיטימיות של האיסור על העלבת עובד ציבור על ידי הסדרים אחרים שפוגעים פחות בחופש הביטוי ומאזנים באופן ראוי יותר בינו לבין אותן תכליות. הדיון הספציפי בהגנת אמת הפרסום מדגים כיצד ההסדרים הללו עשויים להשיג איזון צודק יותר בין חופש הביטוי לתכליות ההפללה של העלבת עובד ציבור. לאור זאת, אני סבור שיש לבטל את האיסור שבחוק העונשין, כפי שכבר הוצע פעמים רבות על ידי חברי כנסת מכמעט כל סיעות הכנסת. הדיונים בהצעות אלה נבלמים בדרך כלל לאור התנגדות המשטרה. הרצון של גורמי האכיפה להשאיר בידם אמצעי כה חזק לשמירה על הסדר הציבורי מובן, אבל האינטרס הציבורי של שמירה על חופש הביטוי לא יכול להתיר את זה. הפגיעה הפסולה בחופש הביטוי מתבטאת בשני מישורים. במישור המעשי, משום שמרבית התיקים שנפתחים בעבירה נסגרים משום שהנסיבות שלהם אינן מקימות אחריות פלילית. פתיחה בחקירה ללא סיבה מוצדקת להעמדה לדין מונעת מאזרחים רבים האפשרות להשמיע ביקורת כנגד השלטון גם כשהיא מותרת בדין הקיים. עם זאת, כפי שטענתי לעיל הפגיעה מתבטאת גם במישור העקרוני בכך שהחוק מגביל את היכולת של פרטים להתבטא נגד השלטון. על אף שניתן לזהות תכליות מוצדקות לפגיעה זו, ניתן להשיגן באמצעים שלא מטילים מגבלות קשות כל כך על חופש הביטוי.
חופש הביטוי, משטרה
