על ממשלת ישראל להתגבר על ההתנגדות הבלתי-עניינית להצטרפות לאמנת איסטנבול, ולהבטיח בכך שמירה אפקטיבית על זכויותיהן של נשים שהן קורבנות לאלימות מגדרית.
רשומה זו עוסקת בשתיים מהטענות נגד הצטרפות ישראל לאמנה למניעה ומאבק באלימות כלפי נשים ואלימות במשפחה ("אמנת איסטנבול"). ראשית, אטען שהחובות בתחום ההגירה שהאמנה מטילה אינן מכבידות מדי אלא ראויות ליישום. שנית, אטען שבניגוד לטענות המתנגדים, גוף הפיקוח על יישום האמנה אינו פולשני מדי ואינו צריך להרתיע את ישראל מהצטרפות.
אמנת איסטנבול: כללי
אמנת איסטנבול נפתחה להצטרפות ב-2014 על ידי מועצת אירופה. היא נועדה לחזק את המאבק באלימות מגדרית. בכך היא מהווה צעד משמעותי קדימה בתחום הגנת זכויות האדם של נשים ברחבי העולם: האמנה מסייעת ליישור קו במאבק בתופעה, ומאפשרת למדינות ללמוד זו מזו.
בישראל יש מחלוקת ציבורית חריפה בשאלה אם ראוי להצטרף לאמנה. בעת הנוכחית הוחלט לא להצטרף, בניגוד לעבר. נגד ההצטרפות יש טענות רציניות הנוגעות לחובות בתחום ההגירה. בין היתר נטען שהאמנה משיתה על המדינה התחייבויות בלתי רצויות כגון הכרה נרחבת מדי בזכות למקלט, הרבה מעבר להיקף הזכות הקיימת כיום מכוח אמנת הפליטים מ-1951 שישראל צד לה. בנוסף נטען שהגוף המפקח על יישום הוראות האמנה פועל באופן פולשני ודרקוני כלפי המדינות שהן צד לה.
סעיפי ההגירה אינם מכבידים מדי
סעיפים 59–61 לאמנה עוסקים בהגירה ובמתן מקלט. המתח הקלאסי בתחום זה הוא בין אחריות המדינה לתושביה וחשש מפני מדיניות פתוחה מדי שתביא להכבדה על המערכות הציבוריות, לבין צמצום מוגזם של זכות הכניסה למדינה, שימנע תמיכה ממי שזקוקים לה. עיון במשמעות הסעיפים מביא למסקנה שהם רצויים: בתמצית, סעיף 59, ממנו מותר למדינות להסתייג, קובע שבמקרה שבו זכות התושבות של אישה שהיא קורבן לאלימות מגדרית תלויה בזכות התושבות של גבר, על המדינה החברה לאמנה להקנות לאישה, בנסיבות מיוחדות, אשרת שהייה עצמאית. סעיף 60, שממנו לא ניתן להסתייג, קובע שעל המדינות החברות באמנה להכיר באלימות מגדרית, כהגדרתה באמנת איסטנבול, כעילת רדיפה כאמור באמנת הפליטים או כצורת פגיעה הגוררת הגנה נוספת/ משנית (ועל כך בהמשך הרשומה). הכרה זו היא העומדת בבסיס הטענה שהאמנה מרחיבה מדי את רשימת עילות הרדיפה. סעיף נוסף שלא ניתן להסתייג ממנו הוא סעיף 61 אשר מחייב ליישם את עיקרון אי-ההחזרה, לפיו אסור לשלוח אדם למקום שבו חייו או שלומו יהיו בסכנה. עיקרון זה מהווה משפט מנהגי, וככזה מחייב את כלל המדינות, ובכללן ישראל, ללא קשר להצטרפותן לאמנה. משמע, סעיף 61 אינו מוסיף אחריות חדשה למדינות. מלבד היותו מנהגי, העיקרון הוא חלק ממשפטנו החוקתי, לפי בג"ץ אל טאיי. לכן אין טעם להתנגד להצטרפות לאמנת איסטנבול בגינו.
החשש מפני הצפת ישראל בבקשות מקלט אופורטוניסטיות אינו מבוסס. לצורך מעמד הפליטות על פי אמנת הפליטים, לא די בהתקיימות עילה מרשימת עילות הרדיפה, אלא נדרש גם אי-יכולת לשוב למדינת האזרחות של מבקש המקלט בגלל אותה עילה. המבחן לאי-היכולת מערב נקודות מבט סובייקטיבית ואובייקטיבית, על פי הנחיות נציבות האו"ם לפליטים. המתנגדים להצטרפות לאמנת איסטנבול מזהירים מפני החובה להקנות מעמד פליטות לכל מי שמגיעים לגבול ובפיהם טענה, ולו קלושה, לאלימות מגדרית. ואולם לא תהיה לישראל חובה רחבה שכזו אף לאחר ההצטרפות לאמנת איסטנבול כיוון שתנאי אי היכולת לחזור הדרוש באמנת הפליטים, לא בהכרח יתקיים במקרה של טענה כה קלושה. חובת ישראל תהיה צנועה בהרבה, לברר באופן פרטני כל בקשה ולאפשר למבקשים לשהות בשטחה בזמן הבירור. נשים הטוענות במרמה לאלימות מגדרית מצד בן זוגן ואשר לא מסוגלות לעמוד ברף הראייתי האובייקטיבי הדרוש, או לחילופין מסוגלות לגור במדינת המוצא שלהן הרחק מבן הזוג האלים ללא חשש מ"רדיפה", לא תוכרנה כפליטות רק בגלל הוספת עילת האלימות המגדרית.
אחת ההתגלמויות האכזריות והמובהקות של אלימות מגדרית היא "מילת" נשים. ארגון הבריאות העולמי הכיר בפגיעות הקשות שמילת נשים גורמת לבריאות הנשים ולזכויות האדם שלהן. ב-2020 הכיר בית המשפט העליון הישראלי ב"מילת נשים" כרדיפה על בסיס "דת" כאמור באמנת הפליטים. אפילו השופט אלרון, שהיה בדעת מיעוט לגבי הסעד הראוי לעתירה, הסכים להכרה העקרונית בכך שמילת נשים עשויה, במקרים מסוימים, לעלות לכדי רדיפה. מעניין לראות שעילת הרדיפה "דת", שבגינה נרדפו מבקשות המקלט המשתייכות לזרם מוסלמי מסוים שדוגל ב"מילת נשים", במקרה זה הייתה למעשה מאפיין משותף להן ולרודפיהן, שהם בני משפחתן. נוסף על כך הכיר בית המשפט במגדר, שאינו עילה עצמאית באמנת הפליטים, ככלול בגדר "קבוצה חברתית" שרדיפה בגינה יכולה לבסס טענת פליטות. בגלל האופי הנרחב של תופעת "מילת הנשים" והסובלנות כלפיה במדינות המוצא, בהחלט ייתכן שבמקרים כאלה תוכרנה נשים רבות כפליטות. נראה שבישראל עוד ארוכה הדרך ליישום פסיקת בית המשפט בנושא "מילת" נשים, ונשים המבקשות מעמד פליטות לא תמיד זוכות להכרה כחוששות מרדיפה. במקרים הקיצוניים שבהם החשש מרדיפה עקב אלימות מגדרית הוא "מבוסס היטב" כנדרש על פי אמנת הפליטים, תהיה חובה להכניס את מבקשת המקלט למנגנון קביעת הזכאות. אם כן, החשש מהכרה בעילת הרדיפה החדשה מתעלם מהצורך ההולך וגובר לתת מענה לתופעה החברתית הרחבה של אלימות מגדרית.
אחת החובות שסעיף 60 מטיל על המדינות הוא ההגנה המשנית (subsidiary protection) שכוללת הקניית מעמד כלשהו (שתוכנו לא קבוע באמנה) למי שאינם זכאים למעמד הפליטות אך בכל זאת חל איסור לגרש אותם מכוח עיקרון אי- ההחזרה. אף שמדינות האיחוד האירופי חייבות לקיים סטנדרט מסוים שהוגדר בדירקטיבה (המהווה דין מנחה באיחוד), ישראל חופשית ליצוק תוכן עצמאי במושג הגנרי "הגנה משנית" ובלבד שתקיים את התחייבויותיה הבין-לאומיות (מה שאינה עושה כיום, בהותירה בקשות מקלט רבות ללא בדיקה פרטנית וללא הקניית מעמד למסורבים). כאמור, ההכרה באלימות מגדרית כעילת פליטות לא משפיעה על היקף ההגנה המשנית, שממילא ניתנת רק למי שאינם זכאים למעמד הפליטות (ולכן הוספת העילה לא תגדיל את מספרם של מי שהיא לא מתקיימת לגביהם אשר זכאים להגנה משנית בלבד).
מהאמור עולה, שההכרה באלימות מגדרית כעילת רדיפה המקנה זכאות לפליטות אינה צפויה להכביד על מדיניות ההגירה הישראלית יתר על המידה. נראה שלפחות בתחום זה, ההתנגדות לאמנת איסטנבול אינה מתיישבת עם המצב המשפטי לאשורו וניתן לשער שסיבות פוליטיות גורמות לה. לדוגמה, חוסר הרצון להקדיש משאבים ציבוריים למאבק באלימות מגדרית, ולחילופין חוסר מוכנות להכיר בכך שמדובר בתופעה חברתית ולא בבעיות פנים משפחתיות. ההשערה מתחזקת אף מקריאת חלק מניירות העמדה שפורסמו בנושא מצד מתנגדים להצטרפות, שאינם עוסקים בתחום ההגירה שנידון לעיל אלא ביחסי הכוח המגדריים בעולם ובמבנה התא המשפחתי הרצוי בעיניהם. אבל אלימות מגדרית אינה מסתכמת במקרים נקודתיים או פנים-משפחתיים אלא מהווה תופעה נרחבת ומחרידה שיש לטפל בה בכלים משפטיים.
מנגנון הפיקוח על יישום אמנת איסטנבול: הלכה ומעשה
העניין האחר בדיון הוא מנגנון הפיקוח. האם הגוף המפקח על יישום האמנה הוא פולשני מדי מבחינת החובות שהוא מטיל והביקורת שלו?
כל אמנות זכויות האדם האוניברסליות מקימות גופים המנטרים את יישום האמנות על ידי המדינות. גופים אלו ממליצים למדינות החברות באמנה כיצד לפתח את הנורמות המשפטיות ואת המדיניות הפנימית שלהן בהתבסס על מומחיותם ומאגמים את הניסיון הנצבר בעולם. דו"חות מטעם המדינה הם הכלי העיקרי שבאמצעותו נעשה הניטור, לצד שמיעת גופי חברה אזרחית. ההסתמכות על הדו"חות מטעם המדינה כמקור הראשי להליך הפיקוח משמעותית, מכיוון שהיא מפחיתה במידה מסוימת את החשש מפני ביקורת לא עניינית. זאת כיוון שהמדינה היא שמעלה ביוזמתה רבים מהנושאים שיידונו בביקורת התקופתית. בישראל, היחידה הממשלתית האחראית על הדיווחים לגופים אלה לאחר איסוף המידע הרלוונטי היא אשכול זכויות האדם במחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט בין-לאומי) במשרד המשפטים. בדומה למקבילותיה בעולם, יחידה זו מצויה בדיאלוג מתמיד עם יחידות ממשלתיות אחרות ועם ארגוני חברה אזרחית על מנת לאסוף את המידע ולדווח לגופים על התקדמות ישראל בתחומים השונים.
הגוף המקצועי המנטר את היישום של אמנת איסטנבול הוא "קבוצת המומחים לפעולה נגד אלימות כלפי נשים ואלימות במשפחה" ("GREVIO"). בקבוצה חברים אנשי מקצוע מדיסציפלינות הקרובות לתחומי האמנה, והיא כפופה למועצת המדינות החברות, שהיא גוף פוליטי הממנה את חברי הקבוצה. המדינות נדרשות ליישם את מלוא ההמלצות והמסקנות של GREVIO.
המועצה הפוליטית אחראית, בין היתר, לתעדף את ההמלצות שהתקבלו על ידי GREVIO שנראות בעיני המועצה כדחופות במיוחד, ולהעביר למדינה המדווחת את רשימת ההמלצות. על המדינה ליישם המלצות אלו בבתוך שלוש שנים. אין בכך הרחבת היריעה של המסקנות עצמן, אלא מדובר במהלך שנועד להבטיח את "סגירת הפערים" החשובים ביותר במהירות גדולה מהפערים הפחות חשובים. במילים אחרות, ההצטרפות לאמנה בהכרח מכפיפה את המדינה לשני הגופים, הפוליטי והמקצועי גם יחד; GREVIO מגבשת לבדה את ההמלצות, אך למועצה הפוליטית נתונה הסמכות לקבוע אילו מתוכן נדרשות ליישום בתוך שלוש שנים. לא מוכרת לי ביקורת על סמכות התעדוף הזו, וממילא היא כנראה אינה פולשנית מדי מכיוון שהיא מותירה למדינות שיקול דעת רחב וחלון זמן הגיוני ליישום ההמלצות הדחופות.
ברשומה מטעם פורום קהלת העוסקת ב-GREVIO נטען שגוף הפיקוח מתערב במידה מוגזמת בענייניהן הפנימיים של המדינות הכפופות לו. כותב הרשומה מתמקד בסמכויות המוקנות ל-GREVIO בסעיפים 66–70 לאמנת איסטנבול וטוען שהפעלתן במציאות, כעולה מדו"חות הפיקוח לכל מדינה שהתפרסמו, פולשני ופוגע בריבונות המדינות.
לפני בדיקת התנהלות GREVIO בפועל, לשון הסעיפים 66–70 עצמם לא מגלה סמכויות יוצאות דופן בנוף מנגנוני הפיקוח על זכויות אדם. הליך הדיווח התקופתי ל-GREVIO דומה להליך בפני הוועדות לפיקוח על אמנות זכויות האדם האוניברסליות שישראל צד להן מזה שנים רבות. ועדות אלו מקיימות הליכי דיווח תקופתיים שהינו מעמיק, מקצועי ורב-שלבי. המסקנה שהסמכות הנתונה ל-GREVIO "שגרתית" בלבד אף לא משתנה לאחר עיון בהליכי הדיווח ל-GREVIO לגופם.
האם בפועל GREVIO מנצלת את סמכותה בפולשנות יוצאת דופן? בדומה ללשון האמנה והליך הדיווח, אף תוכן הדו"חות המובאים ברשומת פורום קהלת לא מצביע על התערבות מוגזמת. להשקפתי, אבן הבוחן הראויה לבדיקת "פולשנות הפיקוח" היא הרף הראייתי הדרוש לגישת GREVIO לצורך הכרעה אם יש אלימות מגדרית, כיוון שלרף זה יש חשיבות רבה מאוד על ההיקף בפועל של ההכרה בפליטות. לשון האמנה לא מזכירה כלל את הרף הראייתי ולכן הבחינה תיעשה כאן באמצעות הדו"חות.
לעניין הוכחת אלימות מגדרית, GREVIO ככלל ממליצה לקבוע רף ראייתי נמוך יחסית וזאת עקב קשיי ההוכחה. למשל, המלצה להנמיך את הרף הראייתי מופיעה בדו"חות של פינלנד (בהקשר לעבירת האלימות המינית) ושל סרביה (ביקורת חריפה על המדיניות של עימות קורבנות אלימות מינית עם תוקפיהן כאמצעי לביסוס מהימנות עדויותיהן). כאמור, המדינות מחויבות ליישם את ההמלצה. יתר על כן, הדו"חות המזכירים רף ראייתי, דהיינו של פינלנד וסרביה, עוסקים בעיקר בסעיף 59, שכאמור עניינו באשרת שהיה עצמאית לקורבנות אלימות מגדרית, ללא תלות בבני זוג שמכוחם נקנתה זכות השהייה. הדו"ח של ספרד, היחיד ברשומת פורום קהלת שעוסק ברף הראייתי לקיום אלימות מגדרית לצורך סעיף 60, בסך הכל קובע שאין לדרוש ממבקשות המקלט תיעוד של דיווחים ותלונות לרשויות במדינת המוצא שלהן כתנאי לעמידה ברף; בנוסף על כך הוא קובע שפסיקת בית הדין האירופי לזכויות אדם, שמחייבת את ספרד (אך לא את ישראל), חלה על הרף הראייתי הדרוש.
סיכום
אמנת איסטנבול מרחיבה את היקף ההגנה על קורבנות אלימות מגדרית במידה ראויה, שאין חשש ממשי שתביא לפריצת הגבולות בישראל ולפגיעה קשה במדיניות ההגירה שלנו. ההתנגדות בישראל להצטרפות לה, המבוססת כביכול על טיעונים מתחום ההגירה, אינה תואמת למציאות העובדתית והמשפטית. מנגנון הפיקוח GREVIO אינו פולשני או דרקוני יותר ממנגנוני פיקוח על אמנות זכויות אדם אחרות שישראל משתפת עימם פעולה. למשל, הרף הראייתי הדרוש להוכחת אלימות מגדרית של מבקשת המקלט אינו נמוך במידה פסולה ומכל מקום, עילת הרדיפה החדשה הזו לא תביא להצפת שערי המדינה. טוב תעשה ישראל אם תתגבר על המחלוקות הלא ענייניות ותצטרף לאמנה, שלדעתי מהווה סטנדרט רצוי מבחינה מהותית, ושלחברות בה יש חשיבות תדמיתית, במאבק החשוב בתופעת האלימות המגדרית.
