זכותם של עובדים זרים לדיור ציבורי בישראל טעונה אשרת שהייה תקפה, ובכך מתנה מימוש זכויות יסוד בתכלית מדיניות ההגירה הישראלית. יש להפריד בין שאלת הזכאות לסיוע בדמי שכר דירה ולזכויות חברתיות נוספות ובין תוקף אשרת השהייה, ולהעניק גם לעובדים זרים שאשרת השהייה שלהם פגה זכות טיעון בפני ועדות החריגים.
א', היא עובדת זרה שהגיעה לישראל בשנת 2007. לאחר שהרתה לגבר הישראלי, היא ילדה את בתה מ' בשנת 2016. א' קבלה את המשמורת על בתה לפי החלטת בית משפט. לאחר כמה שנים א' החליטה להגיש בקשה לסיוע בשכר דירה למשרד השיכון בהתבסס על כך שבתה בעלת אזרחות ישראלית, בעוד שהיא עצמה נמצאת בארץ ללא אשרת שהייה בתוקף. משרד השיכון דחתה את בקשתה של א' בטענה שהאחרונה לא זכאית להגיש את הבקשה משום שתוקף אשרת השהייה שלה פג. העניין נדון בעת"מ 31575-04-22, שם הורה בית המשפט המחוזי להחזיר את עניינה של א' לדיון בוועדת האכלוס העליונה, ועדת חריגים מיוחדת לענייני דיור ציבורי וסיוע בשכר הדירה. למרות שבית המשפט המחוזי אישר את עמדת משרד השיכון, לפיה אשרת שהייה תקפה היא זו שמקנה את הזכות לטעון בפני ועדת האכלוס העליונה, הנימוק להענקת זכות הטיעון ל-א' היה שזכותה של הילדה כאזרחית ישראלית מצדיקה את החרגת המקרה לפנים משורת הדין.
בעוד שהזכאות לדמי הסיוע של מבקשים בעלי אשרת שהייה בתוקף נתונה לשיקול ועדת האכלוס העליונה, לבעלי אשרת שהייה שתוקפה פג לא עומדת אפילו זכות הטיעון להגשת הבקשה לדמי הסיוע. במקרה בו מדובר באדם שיש לו משמורת על קטין שהוא אזרח ישראלי, נהלים 08/01, 08/04 ו-08/05 של משרד השיכון, הנהלים המרכזיים להסדרת הזכאות, לא מעניקים זכות טיעון בפני ועדת החריגים למשמורן אם אשרת השהייה שלו פקעה, כפי שהיה תחילה במקרה של א'. שלילתן על הסף של הרשויות המשכנות את זכאותה של א' לזכות עצמה כיוון שאשרת השהייה שלה פקעה, ועל אף היותהאם לאזרחית ישראלית, מעוררת מספר סימני שאלה אודות מימוש זכויות חברתיות של חסרי מעמד תושבות בישראל, ובהם העובדים הזרים. הדין הישראלי מגביל בצורה נוקשה את הזכויות החברתיות של העובדים הזרים למינימום שמתחייב מיחסי העבודה ורואה בהם כלי עבודה ותו לא. הדין הישראלי, אם כן, לא רק מתעלם מכך שעובדת הסיעוד היא אמא, אלא גם מכך שהיא בת אדם.
עובדים זרים וזכויות חברתיות: תמונת מצב
עובדים זרים שוהים בארץ מכוח אשרת עבודה, שמתירה את השהייה שלהם על בסיס הארכות תקופתיות, אך הם לא זכאים למעמד תושב מכוח השהייה המתמשכת שלהם. הגעתם של העובדים הזרים לישראל, לרוב כעובדי סיעוד, בניין או חקלאות, מתבצעת באמצעות חברות כוח אדם מתווכות. שוק העבודה הישראלי מורכב ברובו מעובדים בעלי אשרת שהייה תקפה, אך גם ממספר לא מבוטל של מהגרים שאשרת העבודה שלהם פקעה. יחסי ההעסקה של העובד הזר עם חברת כוח האדם מכוננים את פעולת ההגירה שלו ומכוחם הוא מגיע ארצה. כפי שמתאר זאת מונדלק, הסכמת העובדים הזרים לתנאי חוזי ההעסקה שלהם היא ההצדקה המנהלית העיקרית להגבלת זכויותיהם למינימום ההכרחי לצורך ביצוע העבודה מושא החוזה. ההגבלות של ההסדר התעסוקתי חולשות כמעט על כל תחום בחייהם של העובדים הזרים.
בתחום הבריאות למשל, עובדים זרים מודרים מההסדר הביטוח הממלכתי. התקנות הרלוונטיות מחייבות את המעסיק לבטח את העובד הזר כך שתובטח לעובד גישה לשירותים שקשורים ברובם בהבטחת כושר עבודה תקין. תחום נוסף בו מודרים העובדים הזרים מההסדר הרגיל החל על תושבים הוא הביטחון הסוציאלי. מאחר ותכלית יחסי העבודה של העובדים הזרים היא ביצוע העבודה המסוימת עבור חברת כוח האדם ולא חיפוש עבודה נוספת או אחרת, מוגבלת זכותם לקצבאות בטחון סוציאלי דוגמת דמי אבטלה. קצבה זו ואחרות, דוגמת קצבת נכות שאינה נובעת מתאונת עבודה, מותנות בתושבות, כך שעובדים זרים בעלי אשרת עבודה, אינם זכאים להן אלא יכולים לכל היותר לבקש הכרה לפנים משורת הדין בוועדות החריגים.
בכל הנוגע להסדרים ייעודים בתחום הדיור, תקנות עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים) (מגורים הולמים), תש"ס-2000, נקבעו על מנת להבטיח את תנאי המגורים של עובדים זרים, לרבות שטח הלינה המינימלי, אופי תשתיות התברואה, מיקומן וצורתן בפירוט המגיע עד כדי קביעת שטח המגורים המינימלי במ"ר. לעומת זאת, בנוהל 08/05, הנוהל המרכזי שמסדיר את סוגיית הדיור הציבורי, לא קיים פירוט כזה. בנוהל ישנה התייחסות צרה לעניין הצפיפות בשטח הדירה הכללי, אך אין בו התייחסות למצב התשתיות והמבנה, לרבות גודל מינימלי וריהוט חובה, בניגוד לתקנות לגבי עובדים זרים.
סיבת השוני היא שלמרות ששני ההסדרים עוסקים בהבטחת דיור, הם משרתים שתי תכליות שונות. ההסדר שבנהלים 08/01, 08/04, 08/05 משקף בעיקרו חלוקת דירות מתוך המלאי הקיים על בסיס יעילות. לעומת זאת, הסדרי המגורים שבתקנות נועדו לתמוך בעובדים הזרים ולהדק את היחסים שבינם ובין סביבות העבודה שלהם, בין אם באמצעות קרבה פיזית לאתר העבודה ובין אם מדובר בשיכונם לצד עובדים אחרים. התנאים כפי שהוגדרו בתקנות המיוחדות, למשל שמגורי העובדים יהיו עד שישה עובדים בחדר, יהוו אתגר של ממש עבור עובדים זרים שמעוניינים לקיים בישראל חיי משפחה במסגרת שהותם ארוכת הטווח.
עובדים זרים והזכות לדיור: משטר אשרות השהייה והתאמתו לשוק העבודה הישראלי
השוני בין היקף הזכות של העובד הזר מכוח תקנות עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים) (מגורים הולמים), תש"ס-2000, ובין היקף הזכות של התושב הישראלי מכוח נהלים 08/01, 08/05, נובע מכך שהמעסיק רשאי לנכות את דמי השימוש במגורים ממשכורתו של העובד. הצורך לכמת את תנאי המגורים המינימליים של עובדים זרים הוביל להגדרה מדויקת ומפורטת של אותם תנאים פיזיים. תנאי המגורים הפיזיים של תושבי ישראל שגרים בדירות הדיור הציבורי מוגדרים בצורה טובה פחות מתנאי המגורים המינימליים אותם חייב המעסיק לספק לעובדים זרים. מנגד, זכותם לדיור של הראשונים לא מותנית בהשתתפות עצמית ישירה מצידם או תלויה במעסיק שלהם, כנדרש מעובדים זרים.
גביית דמי שימוש בנכס מהעובדים הזרים היא מודל הולם כאשר ההגעה לישראל היא לשם העסקה קצרת מועד בלבד. במצב כזה, הפגיעה בזכות להבטחת דיור כתומכת זכויות אחרות שחורגות מיחסי ההעסקה היא פגיעה מידתית. המצב בשוק העבודה הישראלי שונה, מאחר ומדובר על פי רוב בעובדי סיעוד או חקלאות ששוהים בארץ לפרקי זמן ארוכים ומהווים חלק בלתי נפרד מענפי התעשייה הישראלית. ההגנה על הזכות לדיור של עובדים זרים מכוח התקנות האמורות משרתת רק את תפקידם כעובדים, ולא מתאימה למציאות חייהם כפרטים בקהילה הישראלית. משך תוקפן של האשרות אינו מתאים לצרכי שוק העבודה הישראלי, באופן שמשפיע לא רק על הזכות של עובדים זרים לדיור, אלא גם על צרכי האוכלוסייה הישראלית.
עובדים זרים והזכות לדיור: שאלות של חלוקה
ההצדקות לצמצום סל הזכויות של העובדים הזרים לזכויות שנובעות באופן ישיר מיחסי ההעסקה הם מגוונים. ההצדקה הראשונה נוגעת לכך שאשרת העבודה ניתנה על בסיס הסכמה לסל הזכויות המצומצם, ולכן העובדים הזרים לא רשאים להגדיר מחדש את היקף הזכויות או לתבוע זכויות חדשות עם הגעתם לארץ או במשך שהותם בה. עמדה זו מתעלמת מהחובה שנטלה על עצמה הרשות כאשר התירה לאותם עובדים את הכניסה לישראל, ומהזיקה שנוצרה בין המדינה המארחת והעובד הזר לאחר שהות של לעיתים עשור ולמעלה מכך. לא ניתן לשלול בקשות למימוש זכויות יסוד כמו הזכות לדיור על סמך תוקפה של אשרת השהייה, זכויות שהחובה להעניק אותן חלה מכוח האמנה לזכויות חברתיות, כלכליות ותרבותיות.
שהות ארוכה בשטחה של ישראל מקנה ליושבים בה מעמד של "תושבות מהותית", דהיינו זכאות ברשות, כלומר בכפוף לשיקול הדעת המנהלי, לזכויות שמוענקות לתושבים של ממש. "התושבות המהותית" מתבססת על הדמיון בפרק הזמן שאלו ואלו שוהים בישראל. הקניית "תושבות מהותית" כבר מתבצעת כצעד חריג כאשר מדובר בעובדים זרים ששוהים בארץ מכוח אשרת שהייה תקפה. למרות זאת, חשוב לציין שמעמד של "תושבות מהותית" במקרה בו פג תוקף אשרת השהייה של המבקש, טעון התייחסות של שיקול הדעת המנהלי בוועדות החריגים השונות למשך השהייה הבלתי חוקית, למערכת היחסים של המבקש מול רשויות החוק ולמצבו הכללי של המבקש.
הצדקה נוספת של הרשויות המשכנות נוגעת לשמירה על הקופה הציבורית ולאופן חלוקתה, ולפיה דירות הדיור הציבורי הן משאב ייחודי ומצומצם, ולפיכך לא תיתכן הרחבת אוכלוסיית הזכאים לו לאוכלוסיית חסרי אשרת שהייה תקפה. מאחר ולפי סיקורים עיתונאיים מהשנים האחרונות, המגמה במשרד השיכון היא למכור את נכסי הדיור הציבורי מתוך כוונה לעבור למודל שמבוסס בעיקרו על דמי סיוע בשכר דירה, נראה שאין ממש בטענה הזו. אם אין מספיק דירות לציבור הנזקקים, על הקופה הציבורית למלא את החסר במשאב הדיור באמצעות כספי הסיוע, שממילא הופכים לאמצעי השכיח והמרכזי להגשמת הזכות להבטחת דיור מכוח נוהל 08/04. השיח על הזכות להבטחת דיור בישראל צריך להתרחב מעבר להנמקות של מחסור במשאב הדירות, לעבר שיח ציבורי שיערב שיקולי צדק חלוקתי בהענקת הזכאות לדמי הסיוע בשכר דירה מתוך הקופה הציבורית.
מקומה הדיוני של טענת השהייה הלא חוקית ראוי שיוגבל לשאלות של גירוש ואכיפה, ולא לשאלות של מימוש זכויות יסוד. כאשר הכניסה לארץ נעשתה כדין – זכויות חברתיות לחוד וגירוש לחוד. מרגע שישראל העניקה את אשרת השהייה, קמה לה חובה לדאוג למימוש זכויותיהם החברתיות של העובדים הזרים, חובה שאפשר ותיסוג בין היתר מפני שיקולים מהותיים של אי חוקיות חמורה. דחיית הבקשה תעשה רק אחרי שניתנה לאותו שוהה שלא כדין זכות טיעון לשטוח את טענותיו בפני הרשות, ולא באופן גורף בנהלי משרד השיכון.
סיכום ומסקנות: הם חיים פה
מצב עניינים בו הורים זקוקים לילדיהם כדי להבטיח דיור נאות מצביע על מציאות של ניכור והזנחה מצד רשויות השלטון. בזמן הגשת העתירה א' שהתה בישראל שלא כדין; מאחר וקיים הסדר קרוב למקרה של א' בנוהל 08/04, שמסדיר את זכאותם לדמי סיוע של עובדים זרים שיש להם אפוטרופסות על אזרח ישראלי ואשרת שהייה תקפה, נראה שהשיקול העיקרי שעמד לנגד נציגי משרד השיכון בדחיית הבקשה הוא שאשרת השהייה של א' הייתה לא בתוקף. בית המשפט אמנם אפשר לא' לטעון בפני ועדת החריגים, אך עשה זאת מכוח הזכות של בתה מ', אזרחית ישראל, ולא מכוח זכותה שלה כמי ששהתה בישראל למעלה מעשור לאחר שהגיעה לכאן כדין.
יש להעניק לעובדים זרים שנכנסו לארץ כדין אך אשרת השהייה שלהם פקעה זכות טיעון בפני ועדות החריגים. אלו יקבעו אם השהייה הבלתי חוקית באותו מקרה פרטני מאפשרת הכרה ב"תושבות מהותית" לצורך מתן כספי הסיוע ושאר שירותים חברתיים, בדומה לפרקטיקה שקיימת כיום בנהלי משרד השיכון ביחס לעובדים זרים בעלי אשרת שהייה תקפה. עת"מ 31575-04-22 התייחס לקושי שנעוץ בשאלת אי החוקיות השהייה כאשר היא שלובה במימוש זכויותיו של אזרח ישראלי. במובן הזה, פסק הדין, על אף תוצאתו הראויה והצודקת, אינו משנה את תמונת המצב במימוש הזכות לדיור של עובדים זרים שפג תוקף אשרת השהייה שלהם. הענקת זכות טיעון במקרים של אי חוקיות, תהפוך את אי החוקיות לשיקול מהותי אך מוגבל בפני ועדות החריגים, במקום שתהווה השתק שמונע ממי שפקעה אשרת העבודה שלו אפילו את האפשרות לבקש.
