תוכנית תמ"א 38 נשענת על הסקטור הפרטי כדי לדאוג לחיזוק בניינים מפני רעידת אדמה, ובכך למעשה מפריטה את הבטחת זכותם של האזרחים לחיים ולביטחון. לאחר קרוב לשני עשורים בהם כמעט ולא חוזקו בניינים באזורי הסיכון הסייסמי הגבוה ביותר, המדינה צריכה להתחיל לדאוג לחיזוק המבנים בעצמה.
ב-6.2.2023 התרחשה סדרת רעידות אדמה חזקות בטורקיה ובסוריה, במה שהוכרז אחד מן האסונות הקשים של המאה הנוכחית. ברעידות האדמה נהרגו ונפצעו עשרות רבות של בני אדם, ויותר ממיליון אנשים נותרו חסרי בית. התיעוד הקשה מאזורי האסון משקף את גודל ההרס שעשוי להתרחש במדינה שאינה ערוכה כראוי לרעידת אדמה. על פי הערכות מומחים, בשנים הקרובות צפויה להתרחש בישראל רעידת אדמה חזקה. ההערכות בתרחיש אליו מתכוננת מדינת ישראל הן של אסון בסדר גודל של אלפי הרוגים ואלפי פצועים, מאות אלפים שיוותרו חסרי קורת גג, ועשרות אלפי בניינים שיינזקו נזק כבד. על אף שלא ניתן לדעת היכן בדיוק תתרחש רעידת האדמה ובאיזו עוצמה, עצם התרחשותה בעתיד הקרוב הוא ודאי. השבר הסורי אפריקאי הוא מוקד הסיכון העיקרי להתרחשות רעידת אדמה בישראל, והיישובים הממוקמים לאורכו, ביניהם הערים בית שאן, קרית שמונה, מג'דל שמס, צפת, טבריה, נצרת ואילת, חשופים לסיכון הסייסמי הגבוה ביותר.
"תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה", המוכרת בשם תמ"א 38, נכנסה לתוקף בשנת 2005 והיא התוכנית המרכזית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה בישראל. התוכנית חלה על בניינים שהיתר בנייתם ניתן לפני שנת 1980, ולכן הם אינם עומדים בתקן מס' 413, שתוקפו המחייב הוחל באותה שנה, הדורש עמידות מבנים מפני רעידות אדמה. תמ"א 38 אינה חלה על מבנים שפטורים מתקן 413, בהם מבנים בני פחות משלוש קומות, בהיותם חשופים פחות לסכנת קריסה בעת רעידת אדמה. על אף שהתוכנית אמורה הייתה להסתיים באוקטובר 2023 אחרי הארכות חוזרות ונשנות, בפברואר 2023 הסתבר שמשרד הפנים שוקל להאריך את תוקפה פעם נוספת.
במדינות אחרות בעולם שחשופות לסכנת התרחשות רעידת אדמה, ננקטו מגוון צעדים לקידום חיזוק מבנים, ביניהם סיוע כספי להוצאות התכנון והבניה; מתן הטבות כלכליות שונות לצורך ביצוע החיזוק כמו הנפקת איגרות חוב, הקלות במיסוי, הלוואות בריבית נמוכה למימון החיזוק; הערכת סיכון סיסמי של הנכס ללא עלות; חיזוק דיפרנציאלי של מבנים בהתאם לרמת הסיכון הסייסמי, ועוד. בחלק מהמדינות גם הוחלה במקביל חובה בחוק על בעלי הנכסים לבצע חיזוק למבנים. בישראל, החלטות ממשלה שונות קבעו חובה לחזק מבנים, סבסוד של חיזוק מבנים והקמת קרן למתן הלוואות לצורך חיזוק בנייני מגורים, אך חלק מהחלטות אלה סויגו בהמשך ובפועל תמ"א 38 נותרה הערוץ המרכזי והכמעט-בלעדי לחיזוק מבנים. בשנים 2014–2022 משרד הבינוי והשיכון סבסד את חיזוקם של 133 מבנים בפריפריה, שהם שבריר מתוך אלפי המבנים הזקוקים לחיזוק.
עקרונות תמ"א 38
התוכנית הינה אוסף של תקנות שהותקנו מכוח חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה–1965 ושל חקיקה משלימה. במסגרת התוכנית קבלנים שקיבלו את הסכמת שני שליש מהדיירים בבניין, רשאים לחזק את הבניין או להרוס אותו לחלוטין ולבנותו מחדש, ולהוסיף בו יחידות דיור שיהיו בבעלותם. כלומר, הקבלן מוציא מכיסו את עלויות חיזוק המבנה מפני רעידת אדמה, ובתמורה מקבל זכויות בנייה לדירות נוספות שאותן יוכל למכור ברווח. המשמעות היא שהבנייה במסגרת הפרויקט משתלמת לקבלנים רק כאשר עלויות חיזוק המבנה נמוכות יותר מעלויות הקרקע באזור. לכן באזורים בהם הקרקע לבנייה זולה מאוד, יותר משתלם ליזמים להקים מבנה חדש בו יוכלו למכור ברווח את כל הדירות, מאשר לחזק מבנה במסגרת תמ"א 38. התוכנית חלה על כלל שטח ישראל, ואין בה התייחסות לדרגות סיכון סייסמי ולאזורי סיכון.
בדברי ההסבר שנלוו לתוכנית טרם כניסתה לתוקף ב-2005 נאמר במפורש שבאזורי פריפריה בהם מתגוררת לרוב אוכלוסייה דלת אמצעים שאין בידה לממן את עלות החיזוק, מערכת התמריצים שמציעה תמ"א 38 לא תוכל לספק מימון מלא של עבודות החיזוק, בגלל מחירי הקרקע הנמוכים והביקוש הירוד ליחידות דיור. אף נכתב מפורשות כי יש ליצור מנגנון לקביעת מקורות מימון למקרים אלה כדי "שניתן יהיה לממש חיזוק מבנים באזורי פריפריה".
אכן, אחרי קרוב לשני עשורים בהם פועלת התוכנית, על אף שאלפי פרויקטים של תמ"א 38 אושרו במרכז הארץ, כמעט ולא נבנו במסגרתה פרויקטים בערי פריפריה. בשנים 2005–2020 ניתנו 3,926 היתרי בנייה במסגרת תמ"א 38, מתוכם 130 בלבד באזור הצפון – בו כאמור ממוקמות כמעט כל הערים שחשופות לסיכון הסיסמי הגבוה ביותר. בנוסף, עד שנת 2020, מתוך 1,337 מבנים שאוכלסו לאחר מיגון וחיזוק מתוקף תמ"א 38, שניים בלבד הם באזור הצפון. מחד גיסא, במסגרת התוכנית חוזקו אלפי בניינים בפני רעידות אדמה ללא הסתמכות על כספי ציבור. מאידך גיסא, לא ניתן להתעלם מכך שהפרויקט החטיא את מטרתו הראשית – להגן על תושבי המדינה מפני רעידות אדמה. התושבים שזקוקים לכך ביותר נותרו באותו המצב בו היו ערב התחלת התוכנית – ללא הגנה בבתיהם. נוסף על כך, מאחר שהתוכנית התממשה רק באזורים בהם הייתה לכך כדאיות כלכלית, היא העמיקה עוד יותר את הפערים הכלכליים בין אזורים אלה לאזורי הפריפריה.
לא זאת בלבד שהתוכנית כמעט ולא התממשה באזורי הסיכון הסייסמיים, נשמעו טענות לפיהן גם באזורים בהם התוכנית כן הצליחה היא אינה מהווה פתרון טוב מבחינה תכנונית להגנה מפני רעידות אדמה, מפני שהוספת קומות לבניין היא חסרת היגיון הנדסי ביחס למטרה של שיפור עמידות לרעידות אדמה.
התוכנית כולה מתנהלת בסקטור הפרטי: הגורמים שיוזמים את חיזוק הבניין הם פרטיים, התמריץ לשיפוץ הוא תמריץ כלכלי, ולמרות שהמדינה צריכה לאשר את תכנית הבנייה במסגרת תמ"א, היא איננה צד להסכם בין הקבלן לדיירים ואין לה תפקיד אקטיבי ביוזמה או בביצוע. בהסתמכות על תמ"א 38 כפתרון מרכזי לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, המדינה למעשה הפקירה את הבטחת חייהם של האזרחים ובטחונם בהקשר זה לשוק הפרטי.
הזכות להגנה מפני רעידות אדמה
הזכות לחיים ולביטחון מעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ויש לה היבט שלילי והיבט חיובי. ההיבט השלילי מחייב את המדינה שלא לפגוע בחייהם ובביטחונם של האזרחים, וההיבט החיובי מטיל עליה חובה להגן על הזכות. הזכות אינה מוחלטת, יש לאזנה מול זכויות ואינטרסים אחרים. למדינה ניתן שיקול דעת רחב בנוגע להיקף ההיבט החיובי של הזכות ואופן מימוש שלו. ביחס ליוזמות הפרטה, יש לבחון האם היוזמה פוגעת בזכויות יסוד, ואם כן, אם הפגיעה עומדת במבחני פסקת ההגבלה.
דוגמה בולטת למימוש ההיבט החיובי של הזכות הוא מימון שסיפקה ממשלת ישראל בשנים 2008–2017 למיגון דירות ב-42 יישובים בעוטף עזה נוכח המצב הביטחוני באזור. בפרויקט נבנו 10,700 ממ"דים בהשקעה כוללת של כ-1.7 מיליארד ש"ח. נוסף על מיגון הבתים, בהחלטת ממשלה מס' 219 אימצה ממשלת ישראל תוכנית מיגון ל-24 בתי הספר ביישובי עוטף עזה, לפיה חלק מהכיתות בבתי ספר אלה יעברו מיגון מפני פגיעת טילים ויהפכו למרחבים מוגנים. בפרשת אדוארדו ווסר נגד שר הביטחון (2007), נדונה עתירתם של תושבי עוטף עזה נגד ההחלטה למגן רק חלק מהכיתות בבית הספר ולא את כולן. בג"ץ קבע שיש לחייב את המדינה למגן את כלל הכיתות בבתי הספר, והתייחס לכך שהאיום הבטחוני המרחף מעל התלמידים "אינו איום פוטנציאלי או ערטילאי בלבד, שקיים ספק אם יתממש. מדובר באיום יומיומי, ממשי וקונקרטי, שחשופים לו אלפי תלמידים בבתי הספר ביישובי 'עוטף עזה' ושדרות". נפסק שאיום ביטחוני זה, בשילוב זכותם של התלמידים ללמוד בבתי הספר לפי חוק חינוך חובה, מצדיק הטלת חובה על המדינה לממן את מיגון הכיתות כדי להגן על חייהם וביטחונם של התלמידים.
האיום הנשקף לחיי אדם מרעידת אדמה אף הוא אינו איום פוטנציאלי או ערטילאי, אלא איום שגורמי מקצוע מסכימים שיתממש בוודאות - כשההערכה הרווחת היא שהדבר יקרה במהלך 50 השנים הקרובות - ומדינת ישראל מכירה בו ונערכת אליו. ניתן לטעון שכפי שהסכנה הביטחונית מפגיעת טילים הקימה למדינה חובה להגן על חיי תושבים ותלמידים ביישובי עוטף עזה, כך הסכנה הממשית לחיי אדם מקריסת מבנים ברעידת אדמה מקימה למדינה חובה לדאוג לחיזוק מבנים באזורי הסיכון הסייסמי.
חובה נוספת המוטלת על המדינה לפעול לחיזוק בניינים באזורי סיכון סייסמי נובעת מהזכות לדיור נאות. סעיף 11 לאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות של האו"ם משנת 1966, מכיר "בזכות של כל אדם לרמת חיים נאותה עבורו ועבור משפחתו, לרבות מזון, מלבושים ודיור נאותים", ואומר שהמדינות החתומות על האמנה "ינקטו צעדים מתאימים כדי להבטיח את מימוש הזכות האמורה". ההערה הפרשנית מספר 4 לאמנה מתמקדת בחשיבות הזכות לדיור נאות, ומונה בין המרכיבים של הזכות את הדרישה שמקום המגורים יהיה בטוח מבחינה פיזית לדיירים. דו"ח האו"ם שעניינו קווים מנחים ליישום הזכות לדיור נאות גורס שמדינות צריכות לנקוט באסטרטגיות להתמודדות עם מכשולים לזכות לדיור, ביניהם פגיעוּת לאסונות. כמו כן ישנה הכרה בכך שמגורים באזור שחשוף במיוחד לסכנה של אסונות טבע פוגעים בזכות לדיור נאות, ונקבע שיש לנקוט אמצעים להגנה עליהם, ביניהם התקנת תשתיות מגנות. מדינת ישראל חברה באמנה משנת 1992.
זמן לשינוי גישה
ביוני 2022 אושרה בכנסת בקריאה שלישית תוכנית חדשה המכונה "חלופת שקד" (על שם שרת הפנים לשעבר אילת שקד שיזמה אותה), שנועדה לטפל בבעיות המרכזיות של תמ"א 38. התוכנית אמורה לפעול במשך תקופה מסוימת במקביל לתמ"א, 38 ובסופו של דבר להחליף אותה. התוכנית החדשה מציעה שינויים ביחס לתמ"א 38 בהסדרים הנוגעים להענקת זכויות הבנייה, למתן ההיתרים, למדיניות ההיטלים, לשימוש ציבורי במבנים במסגרת התוכנית ועוד, והיא מוסיפה את האפשרות לקבל עבור חיזוק מבנה זכויות בנייה במגרש אחר מזה שבו נמצא המבנה. יש מחלוקת אם התוכנית החדשה מגבירה את הכדאיות של חיזוק מבנים בפריפריה אם לאו, אך כך או כך, המנגנון העיקרי נשאר זהה לזה של תמ"א 38, כלומר מתן זכויות בנייה לקבלנים בתמורה לחיזוק מבנים. גם התוכנית החדשה נשענת על מודל כלכלי שהיתכנותו תלויה בקיומו של פוטנציאל לרווח כספי, ולכן גם היא לא מבטיחה חיזוק מבנים בפריפריה אלא משאירה את העניין להסדרה בשוק החופשי. נוסף על כך, בדומה לתמ"א 38, חלופת שקד אינה מתייחסת לדירוג של אזורי סיכון.
לדעתי, המדינה צריכה לקחת לידיה את הדאגה לבטחון המבנים ולהגנה על האזרחים מפני נזקי רעידת אדמה עתידית. המדינה צריכה להשקיע משאבים בתכנון הבנייה ובמציאת פתרונות למימונה, כך שתגן בצורה המיטבית על התושבים. פרויקט חיזוק הבתים צריך להתנהל מתוך דאגה לביטחון האזרחים כאינטרס מרכזי, ולא כתוצר לוואי של רווח כלכלי של צד ג'.
למעשה, תמ"א 38 מלכתחילה לא נועדה להיות הפתרון היחיד והמרכזי לבעיית חיזוק המבנים. בדברי ההסבר לתוכנית נכתב שהיא מהווה "נדבך אחד מתוך מכלול רחב" של הסדרים נחוצים להיערכות לרעידות אדמה ולהבטחת עמידות מבנים, וכי יידרשו גם הסדרים כלכליים, חוקיים ומשפטיים שבלעדיהם "השגת המטרה של חיזוק מבניים קיימים תהיה חלקית בלבד". כזכור, בדברי ההסבר ישנה הכרה בצורך בפתרון משלים ספציפית לאזורי פריפריה. אף אם ניתן להמשיך להשתמש בתמ"א 38 או בחלופת שקד לקידום חיזוקם של מבנים באזורים שאינם חשופים לסיכון סייסמי גבוה כפתרון שאינו דורש השקעת כספי ציבור, המדינה צריכה לדאוג ולספק פתרונות לאזורים החשופים לסיכון גבוה, אף במחיר של השקעה כספית אם הדבר נדרש. ראוי לציין שגם חוקרים וגורמי מקצוע שונים שביקרו את תמ"א 38 המליצו לאמץ פתרון חלופי שיכלול מעורבות ממשלתית ומימון ציבורי של חיזוק מבנים. עם זאת, יש מגוון דרכים שבהן המדינה יכולה לדאוג לחיזוק המבנים ולוודא שיתרחש בהקדם, מבלי לממן את מלוא ההוצאות מכספי ציבור. בין הדרכים האלה מצויים למשל האמצעים שננקטו במדינות אחרות ברחבי העולם ונזכרו לעיל, ומתווי מדיניות עליהם המליצו אנשי מקצוע שונים בדוחות ומאמרים בנושא.
בעניין אדוארדו הכיר בית המשפט בלגיטימיות של השיקול התקציבי ובכך שהוא עשוי לעיתים לגבור על שיקולים בטחונים או אחרים, וגם בכך שלא מוטלת על המדינה חובה מוחלטת להגן על האזרחים מפני כל איום שהוא ובכל מחיר. בפסק הדין נכתב כך:
"כל אימת שהמדינה נדרשת להחליט אם להקצות סכום כספי מסוים על מנת להפחית איום ביטחוני עליה לאזן בין מידת ממשותו של האיום הביטחוני; הסיכון שצפוי לחיי אדם אם אותו סיכון יתממש; העלות הכספית הכרוכה במניעתו או בצמצומו של אותו סיכון; ושיקולים אחרים שעשויים להיות רלוונטיים בנסיבותיו הקונקרטיות של מקרה מסוים"
(פסקה 13 לפסק הדין של הנשיאה ביניש).
בעניין אדוארדו בית המשפט אכן פסק שהאיום הוא ממשי ומסכן חיי אדם בצורה חמורה מספיק כדי להכריע את השיקול התקציבי ולחייב את המדינה להגן על התלמידים מפניו. גם האיום של התרחשות רעידת אדמה בישראל בשנים הקרובות אינו תיאורטי אלא ממשי, והתממשותו צפויה להיות הרסנית. ישנה אפשרות מעשית לצמצם את הנזקים והאבדות בנפש שייגבו. אני סבורה שיישום אמות המידה שנקבעו בפסק דין אדוארדו יביאו למסקנה שאפשרות זו היא חובתה של המדינה, שבהיעדר סיוע אקטיבי מספק ובזניחת הדאגה לביצוע לסקטור הפרטי, היא פוגעת פגיעה מוחשית בזכותם של האזרחים לחיים ולביטחון.
