אי ההסדרה של הזכות לחינוך בלתי פורמלי מנציחה פערי מעמדות בין רשויות חלשות לחזקות. עיגון הזכות יפתח צוהר לקביעת מנגנון תקצוב מותאם שיאפשר לנוער הזדמנות שווה להחליט האם להיכנס למסגרות אלה ויחזק את החינוך החברתי-ערכי בישראל.
את רוב שעות הפנאי שלי כנער מתבגר ביליתי בתנועת הנוער. כבר בעשור הראשון לחיי נשאבתי אל המסגרת הזאת: גדלתי והתחנכתי אל ערכים שפוספסו בבתי הספר, ושנקלטו בי בתנועה אשר טיפחה את המיומנויות החברתיות והיכולות הבין-אישיות שלי, לימדה אותי להתנהל בקבוצה והעניקה לי אחריות רבה על הכתפיים לאחר שהקנתה לי כלים לחנך עשרות בני ובנות נוער לאורך השנים.
מטרת פוסט זה היא יותר מאשר לאחל לכל נער ונערה את כל הטוב שחוויתי בנעוריי. מטרתו לקרוא לעיגון בחקיקה של מסגרות החינוך "הבלתי פורמלי" ולהסדרתן, זאת כדי לאפשר לכל אדם – גם אם הוא גדל ברשות חלשה שאינה יכולה לתמוך תקציבית במוסדות חינוך בלתי פורמלי – את הזכות לבחור אם להשתתף במסגרת חינוכית מעצימה כזאת.
מהו חינוך בלתי פורמלי?
חינוך בלתי פורמלי הוא פעילות חינוכית מאורגנת ושיטתית המתקיימת מחוץ למערכת החינוך הפורמלית ומספקת דפוסים ייחודיים של חינוך בדמות רכישת ידע ומיומנויות, פנאי, פעילויות נופש או חינוך אידיאולוגי. חינוך זה מכיל מגוון רחב של מסגרות ובהן חינוך קהילתי ומתנ"סים, תוכניות העשרה, מסגרות לקידום נוער, ארגונים שונים ותנועות נוער. המסגרות הללו הן וולונטריות, קרי מבוססות על בחירה חופשית של החניכות והחניכים להצטרף אליהן, להשתתף בפעילויותיהן או לעזוב אותן. נוסף על כך, החינוך הבלתי פורמלי גמיש ורב-גוני מבחינה חברתית: הוא מסופק לפי צרכי האוכלוסייה ולעתים מעוצב ומושפע מאידיאולוגיות כלליות יותר.
מסגרות החינוך הבלתי פורמלי פועלות באופן שונה ממסגרות החינוך הפורמלי (בתי הספר לדוגמה). בעוד שבבתי הספר צורת הלמידה, ככלל, מדגישה את סמכות המורה, משמעת התלמידים בעת השיעור, והערכות ביצועיהם לפי מתן ציונים והערכות פורמליות, הפעילויות במסגרות החינוך הבלתי פורמלי מאופיינות יותר במתודות משחקיות ובין-אישיות, בעשייה יצירתית או אומנותית שאינה מקובעת, בהשתתפות אקטיבית ובשיח הדדי בין מעבירי התוכן (צוות ההדרכה) לבין החניכות והחניכים. בנוסף, החינוך הבלתי פורמלי מאופיין ככזה הנותן במה רחבה לביטוי עצמי, ולעתים כמעודד את החניכים למעורבות חברתית וקהילתית וללקיחת אחריות, תוך שימת דגש על דינמיקה קבוצתית, ספונטניות ומתן מרחב לניסוי וטעייה. בפוסט זה אתמקד במסגרות החינוך הבלתי פורמליות, ולא במסגרות חינוך שנועדו להשלים את החינוך הפורמלי (כדוגמת צהרונים ומועדוניות).
לחינוך הבלתי פורמלי חשיבות רבה על רקע הגידול בשעות הפנאי של ילדים ובני נוער בעידן המודרני. בעוד שפעילות פנאי בלתי מובנית נקשרת לעתים קרובות להתנהגויות סיכון מסוגים שונים, החל מגלישה לא מפוקחת ברשת (העלולה לחשוף את הנער לבריונות, לניצול, לפורנוגרפיה ולהטרדות), דרך שוטטות ברחובות ומעורבות במקרי אלימות, ועד לשימוש בסמים ולצריכת אלכוהול – לפעילויות פנאי מובנות במסגרות חינוך בלתי פורמלי מספר יתרונות: הן ממלאות את שעות הפנאי ומסייעות במניעת הסיכונים המפורטים לעיל, מחזקות את תחושת הביטחון העצמי של החניכים, מסייעות ברכישת מיומנויות וכישורי חיים, מקדמות עצמאות אישית ומובילות ליצירת קשרים משמעותיים בין החניכים. במקרים רבים אף נוצרת לחניכי המסגרות הללו דמות מבוגרת משמעותית המהווה מודל לחיקוי עבורם, והמסגרת עצמה משמשת פלטפורמה מכילה ובטוחה לביטוי עצמי.
היעדר החובה למתן שירותי חינוך בלתי פורמלי
חוק לימוד חובה מעגן את זכותם של כל ילד וילדה מגיל שלוש ועד לסיום תוכנית לימודי כיתה י"ב לקבל חינוך חינם מטעם המדינה, וקובע כי המדינה מחויבת לספק חינוך פורמלי לכל ילד בישראל. למרות שמשרד החינוך הוא הגורם האחראי לכלל החינוך הניתן בישראל, לרבות החינוך הבלתי פורמלי, הפיתוח, המימון והביצוע של שירותי החינוך הבלתי פורמלי נחלקים בין גורמים רבים ובהם נותני שירותים פרטיים, רשויות מקומיות, גופים ללא מטרות רווח ומשרדי ממשלה הפועלים בהתאם לסדרי עדיפויות שונים.
הרשויות המקומיות הן גורם מרכזי במתן שירותי חינוך בלתי פורמלי, ולמרות מעורבותם של משרדי ממשלה רבים, אין גורם ממשלתי מרכזי המתווה מדיניות בתחום החינוך הבלתי פורמלי. היעדרה של הסדרה ברורה וכוללת של תחומי הסמכות והאחריות בין השלטון המוניציפלי לשלטון המרכזי, מביא לפערים ניכרים בין הרשויות המקומיות באשר למידת מעורבותן במימון מסגרות לחינוך בלתי פורמלי של בני נוער. הבדלים אלה נובעים בשל מצבן הכלכלי השונה של כל רשות, אשר בחלקן אינו מאפשר מימון מסגרות אלה. רשות חזקה יכולה לספק תמיכה כספית למסגרות החינוך הבלתי פורמלי בשטחה, ולאפשר לתושביה ליהנות מהפריבילגיה, כשמנגד, ברשויות חלשות יותר אשר אינן יכולות לתמוך כלכלית במסגרות אלה, מסגרות אלה לא יכולות להתקיים ללא תמיכה תקציבית.
ב-2011 נעשתה התקדמות אחת לעבר הסדרת תחום החינוך הבלתי פורמלי, כשהתקבל בכנסת חוק הרשויות המקומיות (מנהל יחידת הנוער ומועצת תלמידים ונוער), תשע"א-2011. לפי החוק, בכל רשות מקומית שבתחומה 1,000 ילדים ונערים ממונה מנהל יחידת נוער, אשר אחראי לחינוך הבלתי פורמלי ברשות ולקידומו. עם זאת, מדובר בהתקדמות לכאורית בלבד, שכן החוק לא מקצה משאבים ואינו עוסק בפיתוח תשתיות אשר נחוצות ברשויות מקומיות רבות. בנוסף, סמכויות המנהל שנקבעו בו מלכתחילה צרות מאוד וככלל – אין לרשויות חובה להציע פעילויות חינוך בלתי פורמלי לתושביהן. משכך, מצבו של החינוך הבלתי פורמלי ברשות המקומית נתון להחלטתו של ראש הרשות בהתאם לסדר העדיפויות והמשאבים העומדים לרשותו.
אי ההסדרה החקיקתית בתחום זה אף הובילה לאי ודאות תקציבית גדולה יותר, משלא עבר תקציב במדינת ישראל במהלך שלוש וחצי שנים. היעדר החובה בחוק לספק שירותי חינוך בלתי פורמלי הכניס את הגופים החינוכיים הללו לחוסר ודאות כלכלית בנוגע ליכולתם להמשיך ולקיים את פעילותם.
הזכות לחינוך
הזכות לחינוך היא זכות יסוד במשפט הישראלי ומוקנית לכל אדם מעצם היותו אדם. היא הובטחה כבר במגילת העצמאות, ובפסיקה דובר עליה רבות: כך למשל, בבג"ץ טבקה נקבע כי זכות זו נגזרת מכבוד האדם ומהווה חלק ממנו, וחשיבותה המיוחדת נובעת ממקומו של החינוך כערך חיוני למימוש זכויות האדם, ולמיצוי אישיותו, יכולותיו וכישרונותיו של הפרט במסגרת האוטונומיה האישית הנתונה לו. בבג"ץ המרכז לפלורליזם נאמר כי החינוך נותן בידי המתחנך "כוחות התמודדות ואפשרות לממש שוויון הזדמנויות בחברה בה הוא חי בנערותו ובבגרותו".
הזכות לחינוך מעוגנת באמנות שונות במשפט הבינלאומי שישראל צד להן, וכן במשפט הבינלאומי המנהגי. כך לדוגמה, בסעיף 26 להכרזה לכל באי העולם בדבר זכויות האדם משנת 1948 מוצהר כי "כל אדם זכאי לחינוך" ו"החינוך יופנה להתפתחותו המלאה של האדם".
יתר על כן, סעיף 31 לאמנה בדבר זכויות הילד משנת 1989, שישראל חברה בה, מציין כי המדינות שהן צד לאמנה מכירות בזכותו של הילד "לשעות פנאי, לעסוק בפעילויות משחק ונופש המתאימות לגילו, ולהשתתף כאוות נפשו בחיי התרבות ובאומנויות". הסעיף קובע מפורשות את חובת המדינות, ובהן ישראל, לכבד ולקדם את זכותו של הילד "להשתתף ללא סייג בחיי תרבות ואמנות" ולדאוג "ליצירת הזדמנויות מתאימות ושוות לפעילות תרבותית, אמנותית ומבדרת". ועדת האו"ם המפקחת על האמנה בדבר זכויות הילד פירשה את סעיף 31 לאמנה, כמחייב את המדינות להבטיח באמצעות חקיקה לכל ילד, גישה ללא אפליה מכל סיבה שהיא לכל סביבות הפנאי, התרבות והאמנות, כולל המרחבים הציבוריים והפרטיים והספורט.
בסעיף 13 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות משנת 1966, שישראל חברה גם בה, נקבע כי "החינוך יופנה להתפתחות מלאה של אישיות האדם" וכי "החינוך ייועד לאפשר לכל אדם להשתתף בפועל בחברה חופשית".
בספרות המשפטית בישראל חולקה הזכות לחינוך פורמלי לארבעה יסודות, ברוח המלצתה של הוועדה המפקחת על יישום האמנה בדבר הזכויות הכלכליות, החברתיות והתרבותיות: הזכות לחינוך זמין (בהקשר של מוסדות ציבוריים לעומת פרטיים), הזכות לגישה שווה לחינוך, הזכות לחינוך מתקבל על הדעת והזכות לחינוך מותאם לפי צרכים תרבותיים, יכולות לימודיות והעדפות הילדים.
לדעתי, גם בהקשר של חינוך בלתי פורמלי יש מקום לדיון ביסודות אלו, ובמיוחד בזכות לחינוך זמין ובזכות לגישה שווה לחינוך. ועדת האו"ם ציינה כי הזכות לגישה שווה לחינוך כוללת שלושה ממדים: איסור הפליה במוסד החינוך עצמו, נגישות פיזית שוויונית ונגישות כלכלית לחינוך, קרי שהחינוך צריך להיות תואם את האפשרויות הכספיות של כלל הציבור. המשותף לשלושת הממדים של זכות זו הוא מימוש הזכות לשוויון הזדמנויות בחינוך, המעוגנת בסעיף 28(1) לאמנה בדבר זכויות הילד, שישראל צד לה. לפי לשון הסעיף באמנה: "המדינות החברות מכירות בזכותו של הילד לחינוך ומתוך כוונה להשיג זכות זו בהדרגה, על בסיס הזדמנות שווה".
שוויון ההזדמנויות בחינוך כולל להשקפתי גם את עצם מתן אפשרות הבחירה לנוער אם להשתתף במסגרות חינוך בלתי פורמליות. משכך, ולאור הפערים הכלכליים שבין הרשויות החזקות לרשויות החלשות, המבטאים את רמות הנגישות הכלכלית השונות למסגרות חינוך אלה (שכן הרשויות החלשות לא יוכלו לתקצב מסגרות חינוך בלתי פורמליות ללא תמיכה תקציבית מהמדינה), הנגישות הפיזית של תושבי הרשויות החלשות נפגעת גם היא, משום שהילדים והנוער לא יוכלו להצטרף למסגרות שכלל אינן מוצעות בקרבת מגוריהם. אין אלא להסיק כי במצב הנוכחי, ישראל לא מעניקה הזדמנות שווה לכל ילד ונערה ביחס לאפשרות הבחירה אם להצטרף למסגרת חינוכית לא פורמלית.
לאי מתן ההזדמנות השווה ישנן השלכות רבות, הן באשר לחשיפה לגורמי סיכון, כפי שתואר לעיל, והן באשר להקניית חינוך ערכי, איכותי ובין אישי. ילדים שנולדו ברשויות חלשות לא יכולים אפילו לבחור אם להתחנך ולהתעצב במסגרות חינוכיות בלתי פורמליות, שעשויות לספק להם מיומנויות וכלים לחיים, ובכך להשפיע לחיוב ולתרום לעיצוב עתידם.
החינוך הבלתי פורמלי – זכות או פריבילגיה?
לאור התיאור לעיל, נראה שיש להכיר ולעגן את החינוך הבלתי פורמלי כזכות הנובעת מהזכות לחינוך. לאורך שנים הוגשו מספר הצעות חוק להסדרת החינוך הבלתי פורמלי כזכות המוקנית לכל ילד וילדה. מטרת ההצעות הייתה לצמצם את הפערים בין הרשויות השונות. רק לאחרונה, בכנסת ה-23, הוגשה הצעת חוק החובה למתן חינוך בלתי פורמאלי לילדים ולנוער, התש"ף–2020, אולם היא הוסרה מסדר יומה של הכנסת לאור מינוי הח"כ המציע לשר. דברי ההסבר להצעה עומדים על כך שברבות מהרשויות המקומיות המדורגות נמוך בסולם הסוציו-אקונומי, הגישה של הילדים ובני הנוער לחינוך הבלתי פורמלי הינה פחותה וחלקית לעומת זו של ילדים ברשויות המדורגות גבוה, דבר המעצים את הפערים ושוויון ההזדמנויות החברתיות והחינוכיות של הילדים.
סעיף 3(א) להצעה קובע את הזכות של כל ילד, ילדה, נער ונערה לחינוך בלתי פורמלי. לפי סעיף 5(ב) להצעה, על הממשלה לתקצב את הרשויות באופן דיפרנציאלי, על פי האשכול החברתי-כלכלי אליו הן משתייכות, כך שהפערים הללו יצומצמו.
אני תומך בהצעת חוק זו. ההסדר יקדם את ישראל לעבר הגשמת סעיף 31 לאמנה בדבר זכויות הילד וסעיף 13 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, ובו הזכות לחינוך זמין והזכות לגישה שווה לחינוך.
בנוסף, להסדר מספר יתרונות: ראשית, חיוב הרשויות ייצור הזדמנות לאפשר לקבוצות אוכלוסייה רבות יותר להיחשף לפעילויות שהן אינן חשופות להן כדבר שבשגרה. חשיפה זו תתרום לפיתוח מיומנויות אישיות וערכיות וכן לרכישת כלים מקצועיים שעשויים לסייע לציבורים שלמים בעתיד חייהם.
שנית, הודות לתקצוב הרשויות וחיובן לספק את השירותים הללו, תיווצר הזדמנות חברתית שתאפשר לבני ובנות הנוער לבחור אם לבלות את זמנם הפנוי במסגרות שמאופיינות בתכנים ערכיים, אומנותיים וחברתיים. בכך, תופחת למעשה ההסתברות לחשיפה לגורמי סיכון אחרים (כדוגמת אלימות, סמים ואלכוהול). ייתכן כי כיום, ברשויות חלשות המדורגות נמוך בסולם הסוציו-אקונומי, ישנה הסתברות גבוהה יותר לחשיפה לגורמי סיכון, זאת מפאת אי היכולת הכלכלית של הרשות החלשה להציע שירותים אלה.
שלישית, החינוך הבלתי פורמלי מאופיין בכך שהוא מקנה למתחנכים בו כלים מנהיגותיים ומעודד את הנוער להיות ער למתרחש בעירו ובמדינתו. מתן שירותי חינוך בלתי פורמלי יתרום לחינוך דור העתיד למעורבות, לאחריות, למנהיגות אישית וללקיחת יוזמה.
לצד ההיבטים החיוביים האלו, קיים קושי בהצעה החוק שתוארה לעיל, שכן חלק מהותי מאופיו של החינוך הבלתי פורמלי הוא הבחירה והרצון מצד המשתתפים בו אם לקחת חלק בפעילות או כלל לא. מבחינה זו, התערבות מצד המדינה והסדרת הזכות בחקיקה עלולה ליצור מצב שבו יש חובה אם לבחור להשתתף. מצב זה עלול לפגוע במרקם העדין של התחום ולחתור תחתיו. חשוב להבהיר כי קביעת הזכות לא תחייב בני ובנות נוער להשתתף במסגרת חינוך בלתי פורמלית. הבחירה אם להשתתף בהן תעמוד בעינה כפי שהיא היום.
ההסדרה החקיקתית תאפשר להעביר משאבים ציבוריים רבים יותר לחינוך הבלתי פורמלי, ותוביל לצמצום הפערים בין הרשויות החזקות לרשויות החלשות יותר שאינן יכולות כיום לאפשר לעצמן מבחינה כלכלית לתמוך בארגונים השונים.
סיכום
החינוך הבלתי פורמלי תורם רבות לנערים ולנערות: הוא מטפח בנוער ערכי מנהיגות, אחריות אישית וחברתית, יכולות בין-אישיות ואומנותיות מגוונות ותורם לבניית החוסן האישי ודור העתיד. תחום זה אינו מוסדר כיום כחובה המוטלת על הרשות לספק מסגרות חינוך כאלה, דבר המעצים את פערי המעמדות ופוגע בשוויון ההזדמנויות של כל נער ונערה להתחנך כראוי.
כעת יש לעגן את הזכות לחינוך בלתי פורמלי בחקיקה ולחייב את משרד החינוך לתקצב באופן דיפרנציאלי את הרשויות המקומיות, בהתאם למיקומן במדרג הסוציו-אקונומי, זאת לצד חיובן לספק מסגרות אלה.
