האם מצב זכויות האדם במדינת המוצא של מקבלי החלטות במוסדות שיפוטיים ומעין־שיפוטיים בין־לאומיים משפיע על החלטותיהם? ועדת זכויות האדם של האו"ם כמקרה בוחן

 

מקובל לטעון שמקבלי החלטות (ובכללם שופטים) מושפעים, לפחות במידה מסויימת, מהרקע שלהם. כך למשל, מחקרים מצאו כי מגדר, מוצא אתני והשתייכות פוליטית משפיעים בתנאים מסויימים על אופן קבלת ההחלטות. רוב המחקרים בתחום נעשו בבתי משפט בארצות הברית, אולם בשנים האחרונות יש לא מעט מחקרים גם על בתי משפט במדינות אחרות ועל מוסדות שיפוטיים בין־לאומיים.

יש חשיבות מיוחדת לשאלת אופן קבלת ההחלטות במוסדות שיפוטיים ומעין־שיפוטיים בין־לאומיים. זאת, משום שהמוסדות הבין־לאומיים פועלים במערכת שבה פעמים רבות אין גורם אכיפה משמעותי, ועל כן תלויות מאוד ברצונן הטוב של מדינות לשתף איתן פעולה. הדבר נכון במיוחד למוסדות העוסקים בזכויות אדם.

אחד האופנים להגביר את הלגיטימיות של המוסדות השיפוטיים הבין־לאומיים היא לגוון את הרקע של מקבלי ההחלטות שיושבים בהם. זאת, בין השאר בגלל הנחה שקיים קשר בין הרקע של מקבלי ההחלטות לבין האופן שבו הם מחליטים. כך למשל, ברוב האמנות שיוצרות מוסדות שיפוטיים בין־לאומיים יש הכוונה לגבי הגיוון של הרקע של מקבלי ההחלטות בהם, מבחינת מוצא גאוגרפי, שיטות משפט, רקע מקצועי, ובאמנות החדשות יותר – גם מגדר.

המחקר הנוכחי שלי עוסק בשאלה אם מצב זכויות האדם במדינת המוצא של מקבלי החלטות משפיע על החלטותיהם. כך למשל, האם מקבלת החלטות שמגיעה ממדינה שמכבדת זכויות נשים תיטה לקדם יותר זכויות נשים במסגרת תפקידה הבין־לאומי, או שמא דווקא מקבלת החלטות שמגיעה ממדינה שלא מכבדת זכויות נשים וחוותה על בשרה את הבעייתיות שבכך, היא זו שתיטה לקדם את הזכויות האלה במישור הבין־לאומי? שאלות אלה חשובות במיוחד, משום שלפחות בעבר הלא רחוק, רוב השופטים בטריבונאלים הבין־לאומיים היו גברים שהגיעו ממדינות מערביות. מצב זה כמובן גרר ביקורת בין־לאומית רחבה, וניסיונות (שלא תמיד הצליחו) לגוון את הרכבי מקבלי ההחלטות.

ניתן לדבר על שני היבטים של שאלה זו. הראשון הוא כיצד ניסיון החיים האישי של אדם משפיע על קבלת ההחלטות שלו. שורה של מחקרים מתחום מדעי ההתנהגות מראים שניסיון חיים משפיע על קבלת החלטות בכלל, ובמישור המדיני בפרט. היבט אחר הוא השאלה אם מקבלי החלטות במוסדות שיפוטיים בין־לאומיים צריכים להיות (והינם) סוכנים של המדינות שלהם שאמורים לקדם את האינטרסים (כמו גם את התובנות התרבותיות) שלהם, או שמא מקבלי ההחלטות השיפוטיות צריכים להיות (והינם) נאמנים של הקהילה הבין־לאומית, ולא לחוב חובות נאמנות כלשהן למדינות שמינו אותם.

כמקרה בוחן להשערותי השתמשתי במחקרי בהחלטות של הוועדה לזכויות אדם של האו"ם, שבאחד מתפקידיה משמשת כגוף מעין שיפוטי. הפוסט ימשיך באופן הבא: תחילה אסקור בקצרה את הספרות הקיימת לגבי התנהגות שיפוטית במוסדות בין־לאומיים. לאחר מכן אציג את ועדת זכויות האדם של האו"ם. בשני החלקים האחרונים אציג את ההשערות שבדקתי, ואדון בקצרה בתוצאות.

קבלת החלטות במוסדות שיפוטיים בין־לאומיים

מחקרים על בית הדין הבין־לאומי בהאג (ICJ) ובית הדין האירופי לזכויות אדם (ECtHR) הראו שככלל, לשופטים יש נטייה ברורה להצביע בעד מדינות המוצא שלהם. עם זאת, בבית הדין האירופי לזכויות אדם נמצא דפוס מעניין ששופטים שמגיעים ממדינות סוציאליסטיות לשעבר נוטים להצביע יותר דווקא נגד מדינות המוצא שלהם. הממצא האחרון יכול להראות, יחד עם עוד מספר מחקרים בנושא, כי שופטים שמגיעים מדמוקרטיות חדשות יחסית נוטים להיות יותר אקטיביסטים. כמו כן, מחקר בנוגע לבית הדין הבין־לאומי מצא כי במקרים מסויימים שופטים ייטו להצביע בעד מדינות שדומות למדינת המוצא שלהם מבחינה פוליטית ותרבותית.

לגבי דפוסי הצבעה בנושאים ספציפיים (לעומת דפוסי הצבעה כלליים שאינם תלויי נושא), מחקרים על בתי משפט מדינתיים ובין־לאומיים לא מצאו הבדלים בנוגע לדפוסי הצבעה של נשים שופטות, למעט בתחום אחד – נושאים הנוגעים לזכויות נשים.

הוועדה לזכויות אדם של האו"ם (United Nations Human Rights Committee)

האמנה לזכויות אזרחיות ומדיניות היא האמנה הבין־לאומית המרכזית העוסקת בזכויות אזרחיות ומדיניות, והיא מגנה על זכויות יסוד כגון הזכות לחיים, הזכות שלא להיות נתון תחת עינויים ושוויון בפני החוק. כדי לנטר את הציות של המדינות החברות לאמנה ולהוראותיה, הקימה האמנה את הוועדה לזכויות אדם (שיש להבחין בינה לבין מועצת זכויות האדם שהיא גוף פוליטי). הוועדה היא גוף מקצועי המורכב מ־18 מומחים בדיני זכויות האדם. אחד מתפקידיה של הוועדה הוא לדון בעתירות המוגשות על ידי יחידים נגד מדינות חברות באמנה, בנוגע להפרה של זכויות המוגנות באמנה. בכובעה זה משמשת הוועדה כגוף מעין שיפוטי. יש להדגיש כי ניתן להגיש עתירות רק כנגד מדינות שהסכימו לקבל את סמכותה זו של האמנה בהצטרפותן לפרוטוקול האופציונלי הראשון הנוסף לאמנה (שחברות בו כיום 117 מדינות מתוך 174 החברות החברות באמנה). מעניין גם לציין, כי כמו בטריבונאלים שיפוטיים בין־לאומיים אחרים, לאורך השנים היתה נטייה גדולה יותר לבחור חברי וועדה שהגיעו ממדינות עשירות ומערביות (ובפרט ממדינות ה־ OECD).

השערות מחקר

המחקר שערכתי בודק אם וכיצד מצב זכויות האדם במדינת המוצא משפיע על האופן שבו חברי הוועדה מצביעים בנושאים שונים בעתירות אינדובידואליות. להלן ההשערות שנבדקו:

פירוט	השערה
חברי וועדה שהגיעו ממדינות ששומרות על זכויות פוליטיות (כגון מדינות המקפידות על זכויותיהם של מתנגדי משטר, ועל האיסור על עינויים) ייטו יותר או פחות להצביע בעד מדינות בעתירות בנושאים אלה.	תיקים פוליטיים
חברי וועדה שהגיעו ממדינות ששומרות על חופש ההתאגדות וההפגנה ייטו יותר או פחות להצביע בעד מדינות בעתירות בנושאים אלה.	חופש ההתאגדות וההפגנה
חברי וועדה ממדינות ששומרות על חופש הביטוי ייטו יותר או פחות להצביע בעד מדינות בעתירות בנושא זה.	חופש הביטוי
חברי וועדה שהגיעו ממדינות ששומרות על חופש הדת והמצפון ייטו יותר או פחות להצביע בעד מדינות בנושא זה.	חופש הדת והמצפון
חברי וועדה שהגיעו ממדינות ששומרות יותר על זכויות נשים ייטו יותר או פחות להצביע בעד מדינות בעתירות בנושא זה.	זכויות נשים
חברי וועדה שהגיעו ממדינות עם עצמאות שיפוטית גבוהה ייטו יותר או פחות להצביע בעד מדינות בעתירות בנושא זה.	הליך הוגן
חברי וועדה שהגיעו ממדינות (OECD), שהן ככלל מדינות הקולטות הגירה, ייטו להצביע יותר בעד או נגד מדינות בעתירות בנושאי הגירה.	הגירה

נתונים וממצאים

לצורך בדיקת ההשערות שלי קודדתי את כל 571 ההחלטות המהותיות שהתקבלו תחת הפרוטוקול האופציונלי הראשון לאמנה שניתנו בשנים 1997–2013. כל תצפית היא כיצד חבר או חברת ועדה מסויימת הצביעו בעתירה מסויימת (מספר התצפיות הוא N=8,317). בתור המשתנה התלוי שלי השתמשתי במשתנה בינארי של "הצבעה בעד" שקיבל ערך של 1 אם חבר הוועדה הצביע בעד המדינה, וערך של 0 אם הצביע בעד העותר.

לאחר שהרצתי רגרסיות מסוג logit, הממצא הבולט והמובהק ביותר נגע לחברי וועדה ממדינות ה־ OECD: הם נוהגים להצביע יותר בעד מדינות, ובפרט בעתירות בנושאי הגירה (שבוועדת זכויות האדם מוגשות כמעט תמיד נגד מדינות ה־OECD). בניגוד לכך, נראה כי חברי וועדה ממדינות עם עצמאות שיפוטית גבוהה נטו דווקא להצביע יותר בעד עותרים בתיקים בנושא הליך הוגן (אם כי השערה זו לא יצאה תמיד מובהקת סטטיסטית). לגבי שאר ההשערות לא היתה מובהקות סטטיסטית כלשהי.

דיון וסיכום

הממצא העיקרי נוגע לחברי וועדה ממדינות ה־ OECD, שהן ככלל מדינות דמוקרטיות ועשירות. חברי ועדה ממדינות אלה נוטים להגן יותר על אינטרסים של מדינות ככלל, ובפרט על האינטרסים של המדינות שלהם בתחום ההגירה. דבר זה יכול אולי להצביע על כך שדווקא חוויה אישית (או היכרות מקרוב) עם פגיעות בזכויות אדם הופכת מקבלי החלטות שיפוטיות להיות פתוחים יותר לזכויות של עותרים שטוענים כי זכויותיהם נפגעו. לעומת זאת, מקבלי החלטות שרגילים לכך שמדינותיהם שומרות על זכויות האדם שלהם, ייטו יותר לצדד במדינות ככלל. אפשר גם לשער, שבמיוחד בכל הנוגע להגנה על האינטרסים של מדינות ה־OECD, חברי ועדה עשויים לשמש (במודע או שלא במודע) כסוכנים של המדינות שלהם המקדמים את האינטרסים שלהן. זאת, כמובן, משום שמדינות ה־OECD הן הרבה פעמים מדינות קולטות הגירה שנגדן מוגשות העתירות בנושא זה. כאמור לעיל, ממצא נוסף נוגע לכך שחברי וועדה המגיעים ממדינות עם עצמאות שיפוטית גבוהה נוטים יותר להצביע דווקא בעד עותרים בנושאי הליך הוגן.

מהצד האחר, יש לזכור כי שאר ההשערות לא היו מובהקות, או לא מובהקות בכל הבדיקות שנערכו. ניתן להציע לכך כמה הסברים אפשריים – ראשית, ההסבר הלגליסטי לפיו מקבלי החלטות שיפוטיות פוסקים רק "לפי החוק" ולא מושפעים מנסיבות חיצוניות. יתכן שמודל זה נשבר מעט לגבי חברי הוועדה ממדינות ה־OECD משום שהאינטרסים של המדינות שם חזקים במיוחד (או שמא העניין הוא דווקא בשוני החד בנקודות המבט השונות בין חברי הוועדה). שנית, ניתן להציע הסברים מערכתיים ומתחום הפסיכולוגיה החברתית – כגון סוציאליזציה של חברי וחברות ועדה לתוך המערכת של וועדת זכויות האדם, כך שיש פחות נטיה להתבדל ולהצביע בשונה מהרוב. לבסוף, ניתן גם להגיד כי ייתכן שההבדלים אכן קיימים, אולם מסיבות אלו ואחרות המבחנים הסטיסטיים לא הצליחו לגלות אותם (טעות סטטיסטית מסוג 2).

אפשר לשאול גם כיצד ואם התוצאות שלעיל צריכות ויכולות להשפיע על הרצון לגוון יותר את הרקע של מקבלי ההחלטות בטריבונאלים הבין־לאומיים. נוכח הנטייה למנות באופן כללי הרבה מקבלי החלטות מארצות מערביות, יש משמעות לשוני הנצפה באופן קבלת ההחלטות בין מקבלי החלטות ממדינות מפותחות לבין מקבלי החלטות ממדינות לא מפותחות. פועל יוצא הוא שאם מתמנים יותר מקבלי החלטות ממדינות מפותחות, הדבר משפיע על הדין המהותי. ניתן להביא זאת כראיה אמפירית לצורך לגוון את המינויים הבין־לאומיים. עם זאת, אף אם נניח שהרקע של מקבלי ההחלטות בין־לאומיים לא משפיע כלל על אופן ההצבעה (וכאמור, המחקרים מראים שהדבר לא בהכרח נכון), אין זו הצדקה טובה להיעדר גיוון במינויים. זאת, משום שטריבונאלים בין־לאומיים צריכים לשקף את הקהילה הבין־לאומית כולה, ולהרכב הגופים יש השפעה פרקטית ותיאורטית על כך.

אשמח לחלוק את הנתונים ואת התוצאות הסטטיסטיות המפורטות עם המתעניינים.

 

 

ד"ר ורה שיכלמן היא מנהלת מחקר, פרוייקט ERC על אוטומטיזציה של יישוב סכסוכים, אוניברסיטת חיפה.

 

vera.shikhelman@gmail.com