התחדשות עירונית מרצון תניב בעתיד תוצאות צודקות ויעילות יותר מאשר כפיית פינוי ובינוי
פינוי בינוי – בכפייה
בשנים האחרונות אוחז במדינה פרץ של התחדשות עירונית. יש תנופת הריסה ובנייה, בעיקר באזורי הליבה של המדינה: גוש דן, מחוז המרכז וירושלים. הממשלה מעודדת את ההתחדשות באמצעות תמריצים כלכליים שניתנים לרשויות, ליזמים ולבעלי המקרקעין המתחדשים. גם שלל בעלי המקצוע שתומכים בתנופת ההתחדשות, במיוחד עורכי הדין ושמאי המקרקעין, חוגגים את ההזדמנות להנות מן הפריחה הכלכלית שמניבים להם מיזמי התחדשות עירונית.
לצד התמריצים הניחה המדינה תשתית משפטית שמאפשרת למארגנים, יזמים ובעלי דירות לכפות פינוי ובינוי על בעלי דירות אחרים שאינם חפצים בכך. כך, למשל, חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), תשס"ו–2006 מאפשר כיום לרוב של 60 אחוזים בלבד מבעלי הדירות לבקש מבית המשפט לכפות פינוי על בעל דירה שמסרב "סירוב בלתי סביר" לעסקת פינוי ובינוי שמוצעת לו, או לחייבו בתשלום פיצוי על תוצאות הסירוב למי שחפצים בעסקה. אמצעי כפייה אלה מיועדים, להלכה, לכפות פינוי רק על בעלי דירות סרבנים שאין להם טעם מוצדק להתנגד לפינוי, קרי כאלה שעסקת הפינוי כדאית עבורם מבחינה כלכלית אך הם מתנגדים לה מתוך כוונה לשפר עמדות במשא ומתן ולקבל מהיזם או מבעלי הדירות האחרים הטבות שאינם זכאים להן. למעשה משמשת סמכות הכפייה אמצעי לכפות את הפינוי גם על מי שיש להם טעמים מוצדקים, כגון בעלים שאינם מעוניינים להתפנות בתמורה כספית בשל טעמים סובייקטיביים שאינם מוצאים ביטוי בשווי השוק של הנכס כגון גילם המתקדם, אורח חייהם או עיסוקם. פגיעה בקניין שאינה מבטאת פגיעה בשווי השוק לא נלקחת בחשבון כטעם סביר להתנגדות.
יתרה מזו, סמכות הכפייה מנוצלת גם כדי לכפות על המתנגדים, ולעתים גם על אלה שמסכימים לעסקה, עסקאות שהתמורה בהם נופלת ממחיר השוק. הכפייה נגרמת כתוצאה מתהליך הדרגתי שמתחיל בניצול חולשתם של בעלי המקרקעין, פיצולם, הטיות קוגניטיביות שונות והאיום בפנייה לבית המשפט, כדי לכבול אותם בהדרגה להצעות מקפחות. אלה מוצעות על ידי יזמים או אפילו "מארגנים" חסרי כל מחויבות מעשית או תנאי כשירות, הפועלים בחסות חוק התחדשות עירונית (הסכמים לארגון עסקאות), תשע"ז–2017, הנקרא גם "חוק המאכערים". ההצעות המקפחות חוסות תחת הנחיותיו של תקן ממשלתי (תקן 21) שמתיימר לקבוע אמת מידה לחישובה של תמורה כדאית עבור עסקת פינוי. לפי אמת המידה שקובע התקן, שמחייבת שמאים העוסקים בתחום, התמורה לבעלי הדירות תהיה כדאית אם תכלול רק דירה חדשה אחת שגודלה היחסי כגודל דירת המקור, שתכלול מרפסת, מחסן, חניה ותוספת שטח אחידה מינימאלית זהה לכל דירות התמורה בהיקף של 25 מ"ר או פחות. אמת מידה זו אינה לוקחת בחשבון כלל את העדפותיהם הסובייקטיביות של הבעלים ואינה מתחשבת במידה מספקת בסיכונים של בעלי המקרקעין הנדרשים לפנות את ביתם. היא גם מתעלמת מכך שבעלי המקרקעין אינם רק בעלי דירות אלא גם בעלי הקרקע ומכאן שהם גם בעלי זכויות הבנייה שיוענקו לפרויקט. משכך היא אינה מתחשבת מספיק בהבדלים בשווי הקרקע אשר עשויים להצדיק תמורה גבוהה יותר לבעלי הדירות במקרים שבהם שווי הקרקע וזכויות הבנייה גבוה.
במקומות ששווי הקרקע בהם הוא גבוה ובעלי המקרקעין אינם מפוצלים ואינם ניתנים לניצול – משיאות להם עסקאות קומבינציה תמורות גבוהות בהרבה מהתמורה שנחשבת כדאית לפי תקן 21. במתחמים שהוכרזו על ידי הרשות להתחדשות עירונית כמתחמי פינוי ובינוי וזאת לפי חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, תשע"ו–2016, נאלצים בעלי הדירות לקבל תמורות מקפחות, בהתאם לתקן 21, שכן התנגדות לעסקה התואמת את התקן תיחשב כהתנגדות בלתי סבירה ועל כן עשויה לסכן אותם בהליך משפטי שיכפה עליהם את העסקה. ההכרזה, שהיא תנאי לפתיחתו של הליך משפטי כזה, מגיעה רק לפתחם של מתחמים שבהם בעלי הדירות לא הצליחו, בשל פיצולם וחולשותיהם, למנוע היווצרותו של רוב לא גדול שנגרר לעסקה שהתמורה בה נמוכה מתמורה ריאלית ואינה חורגת מן הסטנדרט הממשלתי. במקרים אלה יזמים ומארגנים לא יציעו לבעלי דירות תמורות העולות באופן משמעותי על אמת המידה שקובע תקן 21 וגם רשויות התכנון והבניה לא יאפשרו בניה בהיקף העולה על הנדרש לפי התקן אלא אם כן היזמים ילחצו עליהם לאשר בניה נוספת לשם הגדלת רווחיותם שלהם. כדי לעמוד על זכויותיהם נדרשים בעלי הדירות לעמוד מראש כאיש אחד, ותוך הסתייעות בבעלי מקצוע (שמאים או עורכי דין) שמוכנים לקרוא תגר על הסטנדרט שהשתרש בענף, על כך שיקבלו תמורה ראויה גבוהה מסטנדרט זה, התואמת את הסיכון שהם לוקחים. עליהם להימנע כאיש אחד מכל התקשרות שמקפחת אותם. אלה משימות שלעתים קרובות מתקשים בעלי הדירות לעמוד בהן נוכח פיצולם ומנגנון הכפייה שהזכרתי לעיל.
אם כך, הלכה למעשה, מדיניות הממשלה מעודדת כפייה של מיזמי פינוי ובינוי על בעלי דירות שאינם חפצים בהם כלל, או שאינם חפצים בהם בתמורה שאינה משקפת את צרכיהם הסובייקטיביים, את הסיכונים שהם נוטלים, או את מחיר השוק.
הכפייה – פגיעה לא חוקתית בקניין הפרטי
המניע המרכזי למדיניות האמורה של הממשלה הוא ההנחה שכפיית פינוי הכרחית לשם הוצאה לפועל מהירה של מיזמי התחדשות עירונית. הממשלה סבורה כי ללא כפייה לא תהיה התחדשות עירונית, היצע הדיור יקטן ומחירי הדירות ינסקו. המועצה הלאומית לכלכלה חזתה בשנת 2017 כי ללא התחדשות עירונית תתרחש "קטסטרופה תכנונית של אזילת השטחים הפתוחים המיועדים לבינוי במרכז הארץ". על כן הממשלה סבורה כי ראוי לפגוע בקניינם של בעלי הדירות או בתמורה הניתנת להם כדי להגדיל את כדאיותם של המיזמים ליזמים או לרשויות המקומיות ובדרך זו לקדם את התועלת הגלומה בהתחדשות העירונית.
במאמרי פגיעה בקניין הפרטי במיזמי פינוי ובינוי ובחוות דעת שכתבתי בתמיכה לעתירה שהוגשה כנגד מנגנוני כפייה אלה, טענתי כי כפייתה של אמת המידה של תקן 21 מהווה פגיעה לא חוקתית ובלתי מידתית בזכות הקניין הפרטי של בעלי המקרקעין במתחמי פינוי ובינוי. הפגיעה באה לידי ביטוי בכך שבעלי המקרקעין נכפים לפנות את דירותיהם ללא תמורה ראויה וכמוה כהפקעה או פגיעה ללא פיצוי. הפגיעה אינה מידתית בשל כמה טעמים. ראשית, לא הוכח שמנגנוני הכפייה משיגים את מטרתם (מבחן הקשר הרציונאלי). התמורה הבלתי ראויה שמציע תקן 21 מעכבת את השגת ההסכמה של בעלי הדירות וגם משמשת כתירוץ לכך שרשויות התכנון המקומיות, במיוחד בערים שאינן רוצות לצופף את הבנייה מטעמים של איכות חיים או מיסוי, לא יקצו למיזמים את מלוא הפוטנציאל הבנייה שנדרש לפי יעדי ציפוף הבנייה הארציים. הם יסתפקו במינימום הנדרש כדי להבטיח תמורה מינימאלית לבעלי הדירות, ורווח מינימאלי וליזמים. יוצא אפוא שהפגיעה בבעלי הדירות במתחמים אינה מספקת בצורה מהירה ובכמות הנדרשת את צרכי שוק הדיור, שהם הטעם הפורמאלי להנהגתה. שנית, טענתי כי מחירה החברתי של הפגיעה עולה על התועלת שבה (מבחן המידתיות במובן הצר) שכן הפגיעה אינה שוויונית, היא חלה רק במתחמים שהוכרזו כמתחמי פינוי ובינוי, היא פוגעת דווקא בחלשים ומעבירה, ללא פיצוי הולם, נתחים מפוטנציאל העושר החדש שהם עשויים להפיק מעסקת הפינוי – ליזמים, לעיריות ולציבור כולו.
אני רוצה להציע כאן טיעון נוסף שלפיו הכפייה אינה מידתית שכן יש אלטרנטיבה פוגענית פחות ויעילה יותר (מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה): אין הכרח לכפות התרחשות התחדשות עירונית באופן מיידי שכן ההתחדשות העירונית תתרחש ממילא בעתיד, ללא כפייה, כאשר תבשיל הסכמה אמיתית של בעלי המקרקעין לבצעה. הסכמה זו תניב בעיתה תוצאות שהן גם פחות פוגעניות ומפלות וגם טובות יעילות ומספקות את צרכי השוק.
התחדשות עירונית ללא כפייה מול מחזור חיי אדם
כדי להמחיש מדוע אין לכפות התחדשות עירונית על מי שבאמת לא חפצים בה אציע להמשיל את מחזור החיים של שכונה או מקבץ בתים בה למחזור החיים של בני אדם. כפי שאדם אינו חי לנצח, גם לבתים ושכונות, במובן הפיסי ובמובן החברתי, יש תוחלת חיים מוגבלת. כפי שאיננו מקבלים היום את דילמת האסקימואים שלפיה אולי ראוי לשלוח אדם מבוגר שנשמתו שוכנת בגוף מזדקן ונחלש אל מותו בטרם עת מהטעם שעלות התמיכה בו יקרה מידי, כך גם רצוי שלא לכפות על אדם לפנות או להרוס את ביתו בטרם הגיעה שעתו של הבניין להיהרס ועמה שעתו של בעליו להיפרד ממנו. אמנם ההגנה על הקניין אינה חשובה כמו ההגנה על החיים אך גם אילוצם של בעלים שאין הכרח להרוס את ביתם לעזוב את דירת מגוריהם לצורך הרפתקה כלכלית שאינם חפצים בה אינו בגדר פגיעה של מה בכך. כפיית תהליכי פינוי, הריסה ובנייה בטרם הבשיל ההכרח לעשות זאת עשויה להיות עבור חלק מהבעלים כנטישתם בטרם עת על פסגת הר הנריאמה (שאליו נשלחו אל מותם, לפי האגדה היפנית, מי שהגיעו לגיל שיבה).
בדומה, כפי שיש הסוברים שנכון לעודד הארכת חיי אדם ואיכותם באמצעות אורח חיים בריא, עיכוב טבעי של תהליכי הזדקנות ואולי אף טיפולים אגרסיביים יותר, הרי מבחינת בריאותה של סביבה עירונית ואיכות חיי תושביה יש להעדיף הארכת משך החיים של שכונה בלא כפייה של התערבות תכנונית וממשלתית סופנית בטרם עת. פוטנציאל תהליכי אנטי־איג'ינג ו"מתיחת פנים" לאזורים עירוניים ותיקים, הכולל שיפור תהליכי תחזוקה שוטפת, חיזוק בתים ושיפוצם או טיפוח המרחב הציבורי, עשוי במקרים מתאימים להאריך את חייהם של מבנים ושכונות ולשפר את איכות החיים של יושביהן הרבה יותר מאשר הרפואה מסוגלת להאריך את חיי האדם. כפיית הריסה במועד מוקדם ובמתכונת אחידה עשויה להוביל להתחדשות עירונית מלאכותית שאינה תואמת את הצרכים ארוכי הטווח של העיר או שתמנע תהליכים טבעיים ובריאים יותר של הארכת חייהן של שכונות.
אכן גם אורח חיים בריא לא יוביל לחיי נצח אבל הוא בהחלט יכול להוביל להתחדשות הדורות בעיתה ולא טרם זמנה. כפי שאוכלוסיית בני האדם מתחלפת עם השנים, דור הולך ודור בא, מחזור אחר מחזור, כך גם למבנים ושכונות יש מחזור חיים. העיר מתפתחת בהדרגה, ומבנים ושכונות יזדקנו ככל שהם יתרחקו ממועד בנייתם. יומם של מיזמי ההתחדשות יגיע ממילא כאשר בתים או שכונות יגיעו למצב סופני של סכנה. בפסיקה ובספרות האקדמית בארצות הברית מכונה מצב זה Urban Blight או בתרגומו לעברית – בלייה עירונית. סביר להניח שאף ללא התערבות כופה, כאשר מבנה או שכונה יתדרדרו לרמה מסוכנת, בעליהם כבר לא ידבקו בהם. במקרה זה גם סביר וראוי שהרשויות יאסרו על השימוש במבנה ושיקול זה ישפיע על נכונות הבעלים לפנותו וגם על חישובי התמורה שיסכים לקבלה. הימנעות היום מהתחדשות עירונית בכפייה אין משמעותה שכוחות השוק לא ימריצו התחדשות עירונית באופן טבעי בעתיד. אפשר שמהלך כזה יארך יותר זמן עד שהמתנגדים יתרצו או שתחול תחלופה טבעית באוכלוסיית האזור (כגון כניסה של משקיעים או שוכרים), שתבטל או תחליש התנגדויות עבר. גם שינויים בשווי השוק ועליית ערך הקרקע (ובישראל ערך הקרקע לבטח יעלה) יוכלו להניע את שוק ההתחדשות באופן טבעי וללא כפייה בעתיד. כמובן שתמיד תהינה התנגדויות שיסודן היחיד אינו בחוסר כדאיות אלא ברצון לנצל בעיות של פעולה משותפת לשם סחיטת הישגים מופרזים. את אלה ניתן לזהות וצריך וניתן לטפל בהן בכפייה. לעומת זאת, הזמן הוא שיקהה את ההתנגדויות שמקורן הוא היעדר אמיתי של עניין בהתחדשות או חוסר כדאיות כלכלית למתנגד. בסופו של דבר, בעיר שבה יש ביקוש הולך וגובר לשימושי מקרקעין העיר תתחדש במחזוריות התואמת את הזדקנותן של השכונות השונות. עם השנים ייכנסו שכונות ובתים למחזור ההתחדשות באופן טבעי כך שבסופו של דבר תהליך ההתחדשות ייצר באופן שוטף את אותו היצע ללא כפייה. פרנסי העיר יכולים לחזות את מועד "פטירתן" של שכונות ולהתאים מראש את התכנון העירוני לצרכי העיר ולמועדי ההתחדשות הצפויים.
ההתחדשות הטבעית עשויה להיות חשופה פחות לפגעיה של ההתחדשות הכפויה, המלאכותית. כך, למשל, תופעת הג'נטריפקציה, קרי הגירתה של האוכלוסייה הישנה והחלפתה באוכלוסייה חזקה, עשויה להיות איטית יותר, שכן התחדשות טבעית תגיע רק אחרי שהאוכלוסייה תתחלף או תתחזק או שתנאי השוק יאפשרו לה לקבל תמורה גבוהה יותר שתאפשר לה לממן המשך אחיזה בנכס המתחדש ותמנע את הגירתה. התערבות כופה עשויה גם לגרום להפליה בין שכונות שונות בשל האופן שבו גורמי כוח משפיעים על הבחירה הציבורית של מקבלי החלטות. ההזדקנות הטבעית תגיע לכל השכונות. המלאכותית, המוקדמת – עלולה להתמקד באופן שרירותי רק באזורים שתושביהם לא מצאו אוזן קשבת אצל מקבלי ההחלטות.
הניסיון מלמד שהתערבות כופה לשם התחדשות עירונית אינה מניבה בהכרח תוצאות יעילות יותר. יש לכך דוגמאות רבות אך כאן אסתפק בדוגמה מפורסמת אחת: בפרשת קלו (Kelo), שהסעירה את ארצות הברית בשנת 2006, התיר בית המשפט העליון של ארצות הברית, ברוב דעות, להפקיע ולפנות בתים, שלא היוו סכנה ליושביהם ואלה סרבו למוכרם, לשם צורך ציבורי דחוף: הקמת מפעל של חברת פייזר שיפתור את קשיי התעסוקה בעיר מוכת אבטלה. מאבקה של גברת סוזט קלו למנוע את הריסת ביתה הוורוד לא הצליח (אף כי זכה לתיעוד בסרט Little Pink House), אך המקום בו עמד ביתה נותר שומם עד כתיבת שורות אלה בשנת 2024. מפעל של פייזר לא הוקם בו. זו דוגמא טיפוסית לכך שתחושת ההכרחיות והמיידיות שמלווה הפקעות או התערבויות כופות אינה משקפת בהכרח צורך מיידי והיא נובעת מהשפעה רגעית של בעלי הכוח על מי שקובע שקיים צורך כזה.
בעוד שלא רצוי לכפות הריסה ופינוי על דיירים באזורים מזדקנים שעודם ראויים למחייה, לעתים אסון המוני או מלחמה מביאים עמם הרס ופינוי כפויים ומחישים את ההתחדשות. אסון עשוי להמיר בלית ברירה את הרתיעה של נפגעיו מפינוי הנכס בטרם עת בנכונות מיידית להסכים לעסקת התחדשות או שיקום. הפורענות הופכת להתחדשות כשזו האלטרנטיבה היחידה שעל הפרק. כפי ששריפות יער ממריצות את התחדשותו, כך המריצה השריפה הגדולה בשיקגו (1871) את בנייתם המחודשת של האזורים שנשרפו. כך גם המריץ ההרס שזרע טיל סקאד ששיגר סדאם חוסיין לגבעתיים את התחדשותו של בניין בגבעתיים שבית המשפט העליון אישר את כפיית שיקומו. עם כל הצער והכאב שהביאה עימה מלחמת חרבות ברזל, אם וכאשר יושב הביטחון לאזור, ההרס שנזרע ביישובי עוטף עזה, בצפון הארץ ואולי גם ברצועת עזה, יצר הזדמנות להתחדשותם.
איננו חפצים בהתרחשותם של אסונות ואיננו מזמינים אותם כדי להנות מן ההזדמנות שהם עשויים להביא עימם. עדיף להימנע מתשלום המחיר שאסון עשוי לגבות, הן בחיים והן בקניין. פינוי כפוי וספוראדי של אזורים עירוניים ותיקים שלא התרחש בהם אסון ואינם מועדים לפורענות מיידית, וזאת רק לשם הפקת תועלת כלכלית מיידית, לציבור או לגורמים פרטיים, עשוי להיות אסונם של בעלי קניין שבאמת אינם בשלים לפינוי. ראוי כי המדיניות הציבורית תהיה רגישה דיה לאסונם ולא תדחקם לפינוי ללא רצון אמיתי ובוודאי ללא תמורה הולמת. אל תעירו את ההתחדשות עד שֶׁתֶּחְפָּץ. בטווח הארוך הסבלנות עשויה להשתלם.
פרופ' חיים זנדברג הוא מומחה לדיני מקרקעין ולדיני קניין. הוא מלמד קורסים אלה בפקולטות למשפטים במכללה למנהל, באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת תל אביב.