בשנים האחרונות מתחוללת פריחה בכל הקשור בקידום מדיניות לשוויון מגדרי, באמצעות הצהרות מדיניות, החלטות בינלאומיות והעברת חקיקה. עם זאת, נשים עדיין הינן הפגיעות ביותר במצבי חירום וסכסוך אלימים, האחרון שבהם הוא מלחמת רוסיה-אוקראינה שחצתה מאה ימים מאז שפרצה. האם מדיניות חוץ פמיניסטית ותוכניות העוסקות באג'נדת "נשים, שלום וביטחון" משמעותיות פעול עבור נשות אוקראינה למשל, או שאם בזמן אמת דיבורים לחוד, ומעשים לחוד?
על פי דוח של הפורום הכלכלי העולמי שהתפרסם ביולי 2022, רק בעוד כ-132 שנה נגיע למצב של צמצום הפערים המגדריים בעולם. כל משבר, קונפליקט אלים ומגיפה מאטים את קצב סגירת הפער. אנו עדות לתופעות אלו בכל העולם, לרבות נוכח משבר הקורונה שהשפיע על מדינות מתפתחות ומפותחות כאחד, ומשבר האקלים ההולך ומחמיר. למלחמות ומצבי חירום השלכות הרסניות על אוכלוסיות שונות, בראש ובראשונה על נשים, נערות וילדות. נשים נפגעות יותר בעתות משבר מבחינה כלכלית, שגרת היום-יום שלהן משתבשת מהר יותר, במקרים רבים אלימות מינית ואלימות במשפחה גוברים במהלך קונפליקטים, וישנה פגיעות נוספות בזכויות אדם וזכויות בסיסיות כגון נישואי קטינות, סחר בנשים ובילדים, אלימות כלכלית, מניעת גישה לחינוך ועוד תופעות נלוזות. זהו המצב באפגניסטן, סוריה, מיאנמר, אתיופיה, וכן במלחמה באוקראינה.
נשים חוות מלחמות ומשברים במגוון דרכים. כפי שציינתי הן חשופות לפגיעה גדולה יותר, אך עם זאת, יותר נשים משתתפות בסכסוכים מזוינים גם כלוחמות בצבאות או בארגוני גרילה, כעובדות סיוע וחירום בקו הלחימה, כעיתונאיות וגם כמנהיגות פוליטיות לאומיות ומקומיות. מתוך ההבנה הזו, בעשורים האחרונים יש עיסוק רב בנושאי מגדר וביטחון. בנוסף, כאשר מדובר בתהליכי שיקום ומשא ומתן מדיניים, מחקרים רבים מראים שכנשים הינן שותפות לתהליכי משא ומתן שמטרתם סיום עימותים מזוינים, יש סיכוי גדול יותר להצלחתם ויישומם של ההסדרים אליהם מגיעים הצדדים. נוכח זאת, בשנת 2000 האו"ם פיתח את אג'נדת "נשים, שלום וביטחון", ומאז התקבלו כעשר החלטות של מועצת הביטחון בנושא.
הראשונה והמרכזית שבהן היא החלטת מועצת הביטחון 1325, אשר התקבלה פה אחד על ידי 15 המדינות החברות במועצת הביטחון, ולה מספר עמודי תווך עיקריים: האחד,השתתפות שוויונית ומשמעותית של נשים ונערות בכל הקשור תהליכי שלום (תרבות מניעה ופתרון של סכסוכים, שמירת שלום ותהליכי שיקום); השני, הגנה על נשים ונערות בסכסוכים ולאחר סכסוך אלים (לרבות במצבי חירום ואסונות הומניטריים) מפני אלימות; השלישי, הטמעה של חשיבה מגדרית בכל הקשור לנושאי שלום וביטחון; ורביעי, מניעת סכסוכים ומניעת אלימות נגד נשים ונערות באמצעות קידום שוויון מגדרי, משפט וצדק.
עד ספטמבר 2021, 98 מדינות גבשו תכניות לאומיות ליישום החלטה 1325. יש ארגונים בין-לאומיים שאמצו את ההחלטה על ידי גיבוש תוכניות עבודה שונות לקידום נושא "נשים, שלום וביטחון", ביניהם נאט"ו, ארגון המדינות המתועשות (OECD), האיחוד האירופי והאיחוד האפריקאי. מדינות ברחבי העולם אמצו עשרות חוקים והחלטות ממשלה בהשראת החלטה 1325, לרבות ישראל, באמצעות סעיף 6ג1 לחוק שיווי זכויות האישה, תשי"א-1951, והחלטת ההמשלה 2331 משנת 2014, אם כי לישראל עדיין אין תכנית לאומית ליישום החלטה 1325. ברחבי העולם גם פותחו מנגנוניים חדשים, הוקמו משרדי ממשלה ייעודיים, מונו שגרירות ושליחות מיוחדות ייעודיות, ועדות מקצועיות, נוסחו מסמכי מדיניות ועוד. בשנת 2014 שרת החוץ השבדית מרגרט וולסטרום הכריזה על מדיניות חוץ פמיניסטית. מדינות שונות הלכו בדרכה של שבדיה וניסחו מסמכי מדיניות חוץ, פיתוח וסיוע בינלאומי בראייה פמיניסטית, ששמה דגש על תהליכים מדיניים מכילים ולא מדירים של קבוצות אוכלוסייה, ובפרט על נושאי שוויון מגדרי, כבוד אנושי, זכויות אדם, פעילות סביבתית ואקלים, ממשל כוללני ותהליכי שלום וביטחון ששמים דגש על ביטחון אנושי.
בשנים האחרונות אני עוסקת רבות בקידום מדיניות בתחומי השוויון המגדרי, ובפרט בתחומי נשים, שלום וביטחון. לאור הדיווחים שעוד ממשיכים להגיע אלינו מאוקראינה, מאתיופיה ומאפגניסטן (למשל) אני תוהה: מה המשמעות בפועל של כל ההחלטות, התוכניות והמדיניות שהוזכרו לעיל עבור הנשים שחוות את המלחמה על בשרן? אלו מנגנונים צריכים להשתנות על מנת להעביר את תכניות המדיניות מהנייר לשטח ומהשגרה להפעלה מיידית בעת חירום?
במצב חירום על פי רוב אין הבחנה בין החלטות בעלות אופי מדיני כזה או אחר. למלחמה השלכות מיידיות על אנשים באשר הם. בסוף מאי 2022 היו כבר למעלה מ-15 מיליון פליטים, כמחציתם חצו גבולות בין-לאומיים וכמחציתם עקורים בתוך אוקראינה. כ-90% מהפליטים הם נשים, ילדים ואוכלוסיות אחרות בסיכון.
המלחמה ואיומי רוסיה כוללים איום השימוש בנשק כימי, פגיעה בתשתיות, נושאי משילות והגנה, שינוי במאזן כוחות עולמי ואתגרים גיאו-אסטרטגיים שונים. נוכח אלו, מדינות רבות, ביניהן כאלו שהתגאו במדיניות חוץ פמיניסטית, השאירו מאחור כל זכר לעקרונות אלו הנחשבים "רכים", וחזרו לדפוסי פעילות ולחימה המוכרים לנו ממלחמות עבר. אז איך ואיפה אג'נדת "נשים, שלום וביטחון" פוגשת את המציאות במלחמה באוקראינה? אבחן זאת באמצעות העקרונות המרכזיים של החלטת מועצת הביטחון 1325.
השתתפות
בשנים האחרונות האו"ם ומדינות שונות אשר מפעילות תוכניות סיוע לאוקראינה, כגון נורבגיה, הפעילו תכניות לעידוד השתתפותן של נשים אוקראיניות בפוליטיקה מקומית ולאומית. מספר הנשים הלוקחות חלק מרכזי בכל רמות מוקדי קבלת החלטות באוקראינה גדל בשנים האחרונות והן מהוות כיום כ-21% מחברי הפרלמנט. גם במלחמה הנוכחית פוליטיקאיות לוקחות חלק מהותי בניהול המדינה ובדברור הצד האוקראיני לעולם. כך לדוגמה, סגנית ראש הממשלה אירינה ורשצ'וק אחראית על המשא ומתן לשבויי מלחמה וניהול המסדרונות ההומניטריים באזורים הכבושים; התובעת הכללית אירינה ונדיקטובה אשר מובילה תיעוד וחקירה של מקרי אלימות מינית במלחמה; סגנית ראש הממשלה, השרה לקשר עם אירופה ואינטגרציה אירו-אטלנטית אולגה סטפנישינה, מרכזת כיום את הטמעת התגובה המגדרית למשבר ההומניטרי; והממונה הממשלתית על מדיניות שוויון מגדרי, קתרינה לבצ'נקו, השתתפה בכנס של הוועדה למעמד האישה באו"ם (CSW) ודיברה על הצורך בהגברת התמיכה בנשים ונערות אוקראיניות. כיוון שגברים לא מורשים לצאת מהמדינה, חברות הפרלמנט האוקראיניות פועלות גם בחזית הדיפלומטית הבינלאומית, כולל במשלחות פרלמנטריות לקנדה ובארצות הברית במהלך מרץ 2022.
כ-23% מהמשרתים בצבא אוקראינה הן נשים, מתוכן כ-1,000 קצינות בכירות. למרות נתון מרשים זה ופעילותן של חברות הפרלמנט, הנשים האוקראיניות נעדרות ברובן מצוותי המשא ומתן בין רוסיה לאוקראינה וממנגנוני קבלת החלטות הקשורות לביטחון וצבא, וכן אין דרישה גורפת, לפחות לא כזו שהושמעה בפומבי על ידי גופים רשמיים, לוודא ייצוג הולם לנשים בכל פורום משא ומתן עם רוסיה.
כפי שקורה פעמים רבות בעת מלחמה, צו הגיוס לגברים בגילים 18–60, הישארותם של גברים בתוך גבולות אוקראינה ופירוק התא המשפחתי באופן זמני בשל הבריחה של נשים וילדים אל מחוץ לגבולות המדינה, עשה שינוי (ייתכן שזמני) בתפקידים המגדריים הקלאסיים, ונשים אוקראיניות רבות הפכו לראשות משק הבית ומנהיגות של קהילות מקומיות גם מחוץ לגבולות המדינה. בנאום בפני מועצת הביטחון של האו"ם, ציינה סימה באהוס, מנכ"לית ארגון האו"ם לקידום והעצמת נשים UN Women: "נשים ממשיכות לשרת ולהוביל את הקהילות שלהן ולתמוך בעקורים פנימיים. נשים מהוות 80% מכלל עובדי הבריאות והשירותים הסוציאליים באוקראינה, ורבות מהן בחרו שלא להתפנות….שמעתי מנשים במקלטים שגם הן לקחו על עצמן תפקידי מנהיגות…"
בשעת חירום ובעת מלחמה תפקידה ופעילותה של החברה האזרחית נעשים משמעותיים עוד יותר. באוקראינה, אקטיביסטיות, עיתונאיות, מנהלות ופעילות בארגוני חברה אזרחית הפועלות מתוך הקהילה המקומית הפכו להיות משמעותיות מאוד עבור האוכלוסייה המקומית. הנוכחות בשטח, ההבנה את הצרכים של האוכלוסייה והיכולת לספקם בזמן אמת, הפכו את המגזר השלישי לגורם אקוטי אשר יש לחזקו בעת שגרה וגם בעת חירום על ידי מתן סיוע כלכלי ותמיכות נוספות. בנוסף, , מספר רב של ארגוני החברה האזרחית באוקראינה שינו את דפוסי הפעילות לסיוע בפינוי אנשים מערים כבושות או מופגזות, סיוע במתן תרופות, ציוד בסיס ומזון, הבטחת מקלטים למפונים. לאור הדיווחים על אלימות מינית, ארגוני זכויות אדם גם מספקים ייעוץ משפטי ותמיכה פסיכולוגית לנפגעות, וכן החל תיעוד מקרי אונס, אלימות מינית והפרות זכויות אדם.
הגנה
האלימות המינית באוקראינה והשימוש באונס ככלי מלחמה על ידי הרוסים מסתמנות כתופעה נרחבת שהיקפה המלא עדיין לא ברור. יש דיווחים קשים על סחר בנשים וילדים וניצול מצוקתם של פליטות ופליטים שנסו מאזורי העימות ונפגעו מינית בשטחי מדינות מארחות.
חשוב לציין שאלימות מינית הייתה קיימת גם לפני פרוץ המלחמה הנוכחית. הסכסוך הצבאי במזרח אוקראינה שהחל בשנת 2014 הגביר את רמת האלימות כלפי נשים (לרבות אלימות במשפחה). במחקר של ארגון UN Women שנערך בשנת 2020, 82% מהנשים שנסקרו ציינו העידו על הטרדות מיניות שהן חוו וכן ועל אלימות מינית נגד נשים ונערות במרחב הציבורי. חלק גדול מהתקציב של המדינות התומכות באוקראינה באמצעות תכניות סיוע עם ראייה פמיניסטית מושקע בתוכניות לביעור אלימות מגדרית. קנדה הכריזה בשנת 2020 שהיא משקיעה כ-7 מיליון דולר קנדיים בתוכניות להגברת ההגנה על נשים וילדות ברחבי אוקראינה מאלימות מינית.
מחוץ לאוקראינה, כרזות ופליירים הופצו בצורה מאסיבית בשפות שונות במיוחד במעברי גבול ותחנות רכבת, המזהירים בפני ניסיונות שידול לזנות וסחר בבני אדם, ובתחנות מעבר סדירות יש רישום קפדני של מי שנכנס ויוצא מהמתחם. פתרונות אלו נותנים מענה נקודתי. בגלל הכאוס ששרר בימים הראשונים של המלחמה ומספר הפליטים הגדול שעזבו את אוקראינה, ועקב חוסר התיאום ההתחלתי בין ארגוני הסיוע הבין-לאומיים, קל היה להעלים אנשים שאינם מתועדים ולנצל את מצוקתן של מי שמבקשות להגיע לחוף מבטחים. עד כה לא ניתן מענה רחב באמצעות מנגנוני שיטור ואכיפת חוק (לדוגמת אינטרפול או אולי אפילו נאט"ו) חוצי גבולות שנאבקים בתופעות אלו בשיתוף פעולה. המענה הוא רק ביוזמות אחרות כגון יצירת בתי מחסה ונקודות עצירה ייעודיים לפליטות ולילדים, העלאת מודעות לסכנות על ידי קמפיינים רחבי היקף, וסיוע מקומי.
בתוך אוקראינה יש פעילות מדינתית ובין-לאומית למעקב אחר זכויות של נשים במהלך ואחרי הסכסוך. במסגרת זו נאספות ראיות ומועברים תקציב עבור שיפוט עתידי של מקרי אונס כפשעי מלחמה. מנגנוני המשפט הבין-לאומי הקיימים, ובפרט המשפט הבין-לאומי ההומניטרי הבינלאומי, דיני זכויות האדם ודיני פליטים אמורים לתת מענה נאות לצורכיהם של נשים וגברים במצבי סכסוך מזוין, לרבות בכל הקשור לאלימות מינית. הן רוסיה והן אוקראינה חברות באמנה לביעור אפליה נגד נשים על צורותיה (CEDAW), כמו גם לאמנות אחרות בדבר זכויות אדם.
מדוע, במיוחד אם יש תקצוב רחב למיגור תופעת האלימות המינית, באמצעות תוכניות "נשים, שלום וביטחון" וכן על ידי חברות באמנות בין-לאומיות, נשים עדיין חשופות לפגיעות כאלו? המענה שניתן עד כה לאלימות מינית בעת המלחמה באוקראינה התבטא בהתמודדות עם התופעה הקיימת ולא במניעתה מלכתחילה. הבעיה מושרשת מבחינה תרבותית וניתנת לה אפילו לגיטימציה על ידי מנהיגים, מפקדים ומובילי דעת קהל, המתעלמים מהחוק באופן תדיר מדי. קושי נוסף הוא שלהצהרות ותוכניות אין יכולת או אופי יישומי.
לפני כמה חודשים אמצה בריטניה את "קוד מוראד" על שם נדיה מוראד, זוכת פרס נובל יזידית ובעצמה שורדת אלימות מינית. הקוד אמור להבטיח תיעוד של מקרי אונס ואלימות מינית, מתוך התחשבות מירבית בצרכים ובנקודת המבט של נפגעות ונפגעים. חשוב מאוד לציין שלמרות שרוב האלימות המינית הקשורה בסכסוכים מזוינים מבוצעת נגד נשים ונערות, היא מכוונת גם כלפי גברים, נערים ואנשים מהקהילה הלהט"בית, ובעלי זהות מגדרית או ביטויי ומאפייני מין מגוונים. לשורדי האלימות יש צרכים, נקודות מבט וזהויות שונות והם מתמודדים עם צורות מורכבות ומצטלבות של אפליה. חשוב שכל פעולת מנע או תגובה על מנת להביא לצדק לאחר סיוע המלחמה תיקח זאת בחשבון.
חשיבה מגדרית
במאי 2022 פרסם האו"ם יחד עם ארגון CARE דו"ח ניתוח מגדרי מפורט אודות השלכות המלחמה באוקראינה. הדו:ח סוקר סוגיות מגדריות שונות, ביניהן תפקידים מגדריים בעת מלחמה, גישה לשירותים חיוניים, הגנה בפני אלימות, השתתפות במוקדי קבלת החלטות, התמודדות וחוסן נפשי. בסופו יש פרק המלצות, הכולל דרישה להטמעת חשיבה מגדרית בכל נקודות התגובה למלחמה, ובכלל זה תכנון, תקצוב והוצאה לפועל של תכניות סיוע שונות, חיזוק ותיאום העבודה בין מגזרים שונים בשטח, לרבות הכרה בחשיבותם של ארגוני נשים וארגוני חברה אזרחית.
דו"ח זה מצטרף לעשרות דוחות שנכתבו על ידי ארגוני סיוע הומניטרי ואשר מצביעים על החשיבות שבהטמעת חשיבה ומענה לסוגיות מגדריות בעת המלחמה. הנושאים המרכזיים שעולים בדוחות כוללים את הצורך בהנגשת בתי מחסה בהפרדה מגדרית ו/או משפחתית ויצירת מרחב ציבורי בטוח, מתן אפשרויות להכשרה מקצועית ופרנסה עבור עקורים ופליטים, וידוא זכויות ומענה לקבוצות אוכלוסייה שונות ביניהן הורים יחידניים (במיוחד ראשות בית), אנשים עם מוגבלויות, אנשים מבוגרים, נשים הרות ומניקות, אוכלוסיות הסובלות מאפליה וגזענות כגון רומה ולהט"בים, גישה לאמצעי מניעה, רפואת נשים ומתן אפשרות לביצוע הפלות במידת הצורך, והשלכות המלחמה על גברים הנשארים באוקראינה. לא ברור מה ההיקף של המענה שניתן בשטח בזמן אמת לסוגיות שמועלות בדוחות, במיוחד בתוך אוקראינה.
סיכום
האם המלחמה באוקראינה תסמל כישלון דה פקטו של "מסמכי מדיניות-חוץ פמיניסטית" בקידום אג'נדת "נשים, שלום וביטחון"? אין ספק שהמדיניות הקיימת היא מבורכת, אך מנגנוני הביצוע עדיין לא פועלים בתיאום מלא ומבעוד מועד, ולעיתים סוגיות הקשורות לביטחון אנושי נדחקים הצידה לטובת נושאי ביטחון תשתיתיים. מקבלי החלטות, גורמי אכיפה וגורמים מקצועיים אחרים לא תמיד מבצעים את עבודתם במחשבה קדימה הכוללת ראייה ותגובה מגדרית בשעת חירום. עם זאת, עצם החקיקה, גיבוש המדיניות והעברת תכניות לאומיות ליישום וקידום שוויון מגדרי מראים על כוונת חשובה ועקרונית, ומייעדים משאבי זמן, כוח אדם וכסף אשר לטיפול בנושא.
איך נוכל להשתפר כדי לוודא שהמדיניות עוברת מהכתב אל הפועל בזמן אמת ובאופן שרלוונטי לאוכלוסיות שונות? דרך אחת היא בווידוא שבתוכניות העבודה יש המלצות קונקרטיות לפעולה ויעדים מדידים לחלוקת אחריות, זמן ומשאבים. המלצה נוספת היא חיזוק קשרי העבודה בין הגורמים בשטח ובין משרדי הממשלה באופן שוטף בשגרה, על מנת שידעו לתאם פעילות גם בשעתחירום, באמצעות הכשרות מקצועיות, תרגולים וצוותים משותפים. ייתכן שיש לבחון מחדש מנדטים של ארגונים קיימים כגון נאט"ו ודרכי הפעולה שלהם. לדוגמה, איפה באה לידי ביטוי מדיניות הביטחון האנושי שלנאט"ו בכל הקשור למלחמה באוקראינה עד כה? עד כמה אינטרפול יכול לפעולה בעת משברים ומלחמות וכמה נעשה שימוש בארגון בחשיבה מגדרית? השינוי הקל ביותר לידי מימוש הוא באמצעות ייצוג הולם של נשים וקבוצות אוכלוסייה שונות סביב שולחנות קבלת ההחלטות.
תניה מורקס, מנכ”לית סיד-ישראל, האגודה לפיתוח בינלאומי וסיוע הומניטרי, וחברה בוועד המנהל של פורום דבורה: נשים במדיניות חוץ ובטחון לאומי