החלטה תקדימית של הוועדה לזכויות אדם של האו"ם לפיה אוסטרליה לא הגנה על זכויות האדם של העמים הילידיים של איי מיצר טורס מפני השפעות משבר האקלים מהווה צעד משמעותי וחשוב במאבק של מדינות אי קטנות במשבר זה. החלטה זו מצטרפת להליכים נוספים ביוזמת מדינות אי קטנות בנושא זה לפני בתי משפט וטריבונלים בין-לאומיים.
פתח דבר – דיני זכויות האדם כבסיס לתביעות אקלים
משבר האקלים על השפעותיו ההרסניות נחשב לאתגר הגדול ביותר עמו מתמודדת האנושות במאה ה-21. כעולה מן הדו"ח האחרון של הפאנל הבין-ממשלתי לשינויי אקלים, בהיעדר פעולה מיידית וקיצונית, האנושות תימצא במסלול המהיר לקטסטרופה אקלימית.
נוכח אוזלת ידן של ממשלות העולם לפעול באופן מיידי ונחרץ במטרה למנוע את השפעותיו המזיקות של משבר האקלים, אנו עדים בשנים האחרונות לגל של תביעות אקלים המוגשות במדינות שונות ברחבי העולם כנגד ממשלות ותאגידים אשר במסגרתן מתבקשים סעדים שונים, תוך שימוש בעילות מגוונות. כחלק ממגמה זו קיימת עלייה ניכרת בפנייה לבתי משפט וטריבונלים בין-לאומיים, בבקשה כי יורו למדינות לפעול באופן דחוף כדי לקדם מדיניות של הפחתת פליטות גזי חממה, ובכך למנוע את השפעות שינויי האקלים, או, למצער, למזער את הנזק הצפוי מהשפעות אלו.
תביעות ופניות אלו מאופיינות בשימוש גובר והולך בטענות מתחום דיני זכויות האדם הבין-לאומיים, וזאת הן במישור המדינתי והן במישור הבין-לאומי. השימוש בדינים אלו בהקשר של תביעות אקלים מתבקש נוכח הקשר ההדוק בין השפעות משבר האקלים לבין זכויות האדם הבסיסיות ביותר: הזכות לחיים, בריאות, מים, מזון ודיור. נוסף על כך, דיני זכויות האדם הבין-לאומיים משמשים כלי משלים חשוב בידי ארגוני סביבה ובידי קבוצות אזרחיות ואזרחים במאבק במשבר האקלים, שכן לניסוחן של השפעות משבר האקלים בטרמינולוגיה של דיני זכויות אדם יש שורה של יתרונות מעשיים. כך, בין היתר, השימוש בדיני זכויות האדם הבין-לאומיים מאפשר לפרטים ולקבוצות גישה ישירה לבתי דין וגופי זכויות אדם אזוריים ועולמיים. במסגרת הליכים המתנהלים לפני ערכאות אלו ניתנת בידי פרטים וקהילות ההזדמנות להשמיע באופן ישיר את קולם ולהביא לקדמת הבמה את סיפוריהם האישיים בדבר ההשפעות הקונקרטיות והמוחשיות שיש למשבר האקלים על חייהם.
בעוד שההשפעות ההרסניות של משבר האקלים מורגשות בכל רחבי העולם, מדינות אי קטנות נחשבות פגיעות במיוחד להשפעות של שינויי האקלים (זאת ביחס הפוך לחלקן של מדינות אלו בגרימת המשבר). נוכח זאת, מדינות אי קטנות וכמה מתושביהן נקטו בשנים האחרונות מספר הליכים לפני ערכאות בין-לאומיות.
פנייתם של העמים הילידיים של איי מיצר טורס לוועדה לזכויות אדם
איי מיצר טורס הם קבוצת איים בין האי גינאה החדשה לבין אוסטרליה, המשתייכים ברובם לאוסטרליה. באיים חיים עמים ילידיים אשר מקיימים קשר אמיץ עם האדמה. פרנסתם, מקורות המזון שלהם והטקסים התרבותיים שלהם נסמכים כולם על קיומה המתמשך, שנתון כעת תחת איום בשל השפעות משבר האקלים ובפרט בשל עליית מפלס פני הים.
בשנת 2019 הגישו שמונה מתושבי איי מיצר טורס ושישה מילדיהם תלונה לוועדה לזכויות האדם המפקחת על האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות בטענה שאוסטרליה לא נקטה בצעדים הנחוצים להגנה עליהם מפני משבר האקלים. המתלוננים טענו כי מחדלה של אוסטרליה בא לידי ביטוי הן ביחס לצעדים שתכליתם הפחתה של פליטות גזי החממה ("mitigation") והן ביחס לצעדים שתכליתם הסתגלות והגנה מפני ההשפעות שמשבר האקלים מביא עמו ("adaptation"). בכך, טענו תושבי האיים, הפרה אוסטרליה את זכויות האדם שלהם מכוח האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות.
לטענת המתלוננים, שינויי האקלים והשפעותיהם – ובפרט עליית מפלס פני הים – צפויים להביא לכך שהאיים יהפכו לבלתי ניתנים למגורים בתוך 10-15 שנים. הם פירטו שורה ארוכה של השפעות אקלימיות נוספות המורגשות על ידם כבר כעת, ובכללן הצפות חוזרות ונשנות, סחיפת קרקע, המלחת קרקע, עלייה בטמפרטורות והחמצת האוקיינוס, תופעות שיש להן השפעה ישירה ומיידית על מקורות הפרנסה והמזון של תושבי האיים, כמו גם על יכולתם לשמר את תרבותם הייחודית. לאור זאת טענו תושבי האיים כי אוסטרליה הפרה את זכותם לחיים (מכוח סעיף 6 לאמנה); את זכותם להיעדר התערבות בפרטיותם, משפחתם וביתם (מכוח סעיף 17 לאמנה); ואת זכותם כמיעוט לקיים את תרבותם (מכוח סעיף 27 לאמנה).
במענה לתלונה טענה אוסטרליה, בין היתר, כי תושבי האיים לא הציגו ראיות לקיומו של איום נוכחי על זכויותיהם וכי טענותיהם מתמצות בנזק עתידי משוער בלבד. כמו כן טענה אוסטרליה כי אי אפשר לייחס את שינויי האקלים – שהם תופעה גלובלית – דווקא לאוסטרליה, וכי לא ניתן להתחקות אחר הקשר שבין חלקה של אוסטרליה בגרימת שינויי האקלים לבין ההשפעות הנטענות על המתלוננים.
החלטת הוועדה לזכויות אדם
בספטמבר 2022 פרסמה הוועדה לזכויות אדם את החלטתה, שנתקבלה ברוב דעות. בהחלטתה דחתה הוועדה את טענת המתלוננים להפרה של הזכות לחיים (מכוח סעיף 6 לאמנה), בקובעה כי המתלוננים לא הצביעו על כך שהם ניצבו או ניצבים כעת בפני סיכון אמיתי שניתן לצפותו באופן סביר, שעלול לסכן את זכותם לחיים ובכלל זה את זכותם לחיים בכבוד.
ביחס לטענתם כי האיים יהפכו לבלתי ניתנים למגורים בתוך 10–15 שנים, מצאה הוועדה כי פרק זמן זה עשוי להותיר בידי המדינה החברה שהות מספקת לנקיטת אמצעי הגנה על תושבי האיים, ובמידת הצורך – להעברתם למקום מגורים אחר. משכך קבעה הוועדה כי המידע שהוצג לפניה אינו מבסס הפרה של הזכות לחיים.
לעומת זאת קבעה הוועדה שזכותם של המתלוננים לפרטיות, משפחה ובית (מכוח סעיף 17 לאמנה) הופרה, זאת לנוכח ההשפעות על בתיהם, מקורות המזון שלהם והטקסים התרבותיים שלהם. הוועדה הביאה בחשבון שיקוליה גם את החרדה והמצוקה אותן חווים המתלוננים כתוצאה מן ההשפעות המתוארות. הוועדה קבעה שבכך שלא נקטה באמצעים להסתגלות והתגוננות מפני תופעות משבר האקלים, הפרה אוסטרליה את זכותם של המתלוננים לפרטיות, משפחה ובית.
עוד הגיעה הוועדה לכלל מסקנה כי זכויותיהם של המתלוננים מכוח סעיף 27 לאמנה הופרו, וציינה שההשפעות האקלימיות שחווים המתלוננים היו ניתנות לצפייה, שכן המתלוננים החלו להעלות סוגייה זו כבר בשנות ה-90 של המאה הקודמת. הוועדה ציינה כי העיכוב בביצוע פעולות הסתגלות אינו מתיישב עם האיום הניצב בפני תושבי ותושבות האיים, ובכך מהווה הפרה של החובה הפוזיטיבית של המדינה להגן על זכותם ליהנות מתרבותם.
נוכח מסקנתה בדבר הפרת זכויותיהם של המתלוננים, קבעה הוועדה בהחלטתה כי על אוסטרליה לספק למתלוננים סעד אפקטיבי ובכלל זה, בין היתר, לפצותם בגין הנזק שנגרם להם, לקיים התייעצויות עם הקהילות המקומיות במטרה לבצע מיפוי צרכים, להמשיך בהטמעת אמצעי הסתגלות, ולנקוט בצעדים שונים כדי למנוע הפרות דומות בעתיד.
בצד זאת, חלק מחברי הוועדה הביעו, בדעות נפרדות, עמדות שונות בשתי סוגיות מרכזיות. ראשית, חלק מחברי הוועדה סברו – תוך שהפנו, בין היתר, להחלטה קודמת של הוועדה – כי הראיות שהוצגו לפני הוועדה מבססות גם הפרה של הזכות לחיים, מאחר שההשפעות של משבר האקלים אותן חווים המתלוננים עולות כבר כיום כדי נזק ממשי לחייהם ולזכותם לחיות חיים בכבוד. שנית, כמה חברי ועדה היו בדעה כי אף שאמצעי הסתגלות הם בעלי חשיבות לא מעטה, יש לשלב עמם אמצעים להפחתה, שעניינם טיפול בשורש הבעיה ולא רק ריפוי השפעותיה. חברי ועדה אלו הדגישו כי ללא נקיטת פעולות הפחתה אפקטיביות בתוך זמן סביר, הסתגלות לנזקי משבר האקלים תהפוך בסופו של דבר לבלתי אפשרית.
החלטה תקדימית זו של הוועדה התקבלה על ידי המתלוננים כניצחון היסטורי המשקף צדק אקלימי. עם זאת, יש מי שראו בהתמקדות הוועדה בפעולות הסתגלות, ובהימנעותה הכמעט מוחלטת מדיון בפעולות הפחתה, הזדמנות שהוחמצה. אמנם, כיוון שמשבר האקלים הוא גלובלי, היכולת של מדינה אחת למנוע או לצמצם את השפעותיו היא מוגבלת. אולם בעניין זה נקבע זה מכבר, בפסק דינו פורץ הדרך של בית המשפט העליון בהולנד (ובהחלטות דומות של בתי משפט מדינתיים נוספים), שאין בעובדה זו כדי לגרוע מחובותיה של כל מדינה ומדינה לפעול להפחתה של פליטת גזי חממה במסגרת האפשרויות הנתונות לה.
המשך המאבק: חזיתות חדשות
ב-29 במרץ 2023 קבלה העצרת הכללית של האו"ם החלטה שיזמה קבוצה של 18 מדינות בהובלתה של ונואטו, מדינת אי באוקיינוס השקט, במסגרתה מתבקש בית הדין הבין-לאומי בהאג ליתן חוות דעת מייעצת בנוגע לשתי שאלות: הראשונה, מהן החובות של מדינות מכוח המשפט הבין-לאומי להבטיח את ההגנה על מערכת האקלים וחלקים אחרים של הסביבה מפני פליטות אנתרופוגניות (ממקור אנושי) של גזי חממה, לטובת מדינות ולטובת הדורות הנוכחיים והבאים?; והשנייה, מהן ההשלכות המשפטיות מכוח חובות אלו ביחס למדינות אשר במעשיהן ובמחדליהן גרמו לנזק משמעותי למערכת האקלים ולחלקים אחרים של הסביבה, וזאת הן ביחס למדינות (ובפרט מדינות אי קטנות) והן ביחס לעמים וליחידים, בדורות הנוכחיים והבאים? טיוטת ההחלטה זכתה לתמיכתן של רוב המדינות החברות. בהחלטת בית הדין הבין-לאומי בהאג מ-20 באפריל 2023 נקבע שהגשת כתבי הטענות תסתיים ב-22 בינואר 2024 .
בנוסף, ב-12 בדצמבר 2022 פנתה ועדת מדינות אי קטנות בנושא שינויי האקלים ומשפט בין-לאומי לטריבונל לדיני הים בבקשה לקבל חוות דעת מייעצת בנושא חובתן של מדינות חברות לאמנת דיני הים למנוע, או למצער להפחית, זיהום של הסביבה הימית בקשר להשפעות שינויי האקלים. בהחלטה מ-15 בפברואר 2023 נקבע שטיעונים בכתב יוגשו עד ה-16 ביוני 2023.
אין ספק שמהלכים אלה, המצטרפים לשורה של הליכים משפטיים העוסקים באופן כללי בסוגיות הנוגעות למשבר האקלים, עשויים להביא להבהרתן של הנורמות במשפט הבין-לאומי החלות על מדינות בהקשר זה, באופן העשוי לשמש בתי משפט וטריבונלים אחרים העוסקים בסוגיות דומות, הן בזירה הבין-לאומית והן בזירה המקומית. במסגרת חוות הדעת המייעצות, יוכלו בתי הדין לעסוק בסוגיות אלו באופן רחב, תוך התייחסות לכלל הנושאים הרלוונטיים, לרבות הצורך הבהול לנקוט בפעולות הפחתה ומניעה.
יש לקוות כי התפתחויות אלו יסייעו בקידומן הדחוף של פעולות נחוצות למאבק במשבר האקלים, וכי ביחד עם מאמצים ויוזמות נוספים, יהיה בכוחן למנוע את התוצאות ההרסניות של משבר האקלים, בטרם ייסגר חלון הזמנים הצר העומד לרשותה של האנושות לפני שתגיע לנקודת האל-חזור האקלימית.
דנה מנחה היא דוקטורנטית בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית. מחקרה מתמקד באחריות תאגידים במשפט הבין-לאומי הסביבתי. היא בעלת תואר שני במשפטים מ-American University Washington College of Law , עם התמחות במשפט בין-לאומי סביבתי ובדיני זכויות בעלי חיים.