תקנות משרד השיכון הקובעות תבחינים (קריטריונים) לזכאות לדיור להשכרה במחיר מופחת. התקנות מבוססות על תקרת הכנסה גבוהה מדי שתחמיץ את קהל היעד שלהן, ומתעלמות מתבחינים מקובלים אחרים, ממקומם של אנשים עם מוגבלות בתמהיל החברתי, ומההזדמנות להרחיב את שיקול הדעת של הרשויות המקומיות במתן מענה לצרכי דיור.
ישנן כמה מאנטרות של המדינה בתחום הדיור (וגם בתחומים אחרים...), שהתרגלנו לשמוע מזה שנים – עד שהן השתנו. במשך זמן רב שמענו שדיור בהישג יד (דב"י, מוכר גם כ"דיור בר השגה") אינו נושא תכנוני ולכן אי אפשר להסדיר אותו בתוכנית מתאר. אחרי מאבק ארוך על שינוי תפיסתי ומעשי שהיו בו שותפים רבים, הדברים השתנו: חוק התכנון והבניה מסדיר כיום ומאפשר סמכויות רבות למוסדות התכנון בנושא דיור בהישג יד, וייעוד קרקע תכנוני של דיור להשכרה הופך נפוץ יותר ויותר ולעיתים אף מחויב, בין אם מכוח תכניות מחייבות כמו התיקון האחרון לתכנית מתאר ארצית תמ"א 35 לשימור ופיתוח, בין אם מכוח מדיניות עירונית מקומית, כמו שקורה בתל אביב יפו ובפתח תקווה. השינוי מתרחש, אך הוא עדיין רחוק מאוד מהשגת דיור הוגן לכל, ומביטוי מעשי מספק לזכות לדיור כזכות שמעמדה מעוגן, גם אם באופן חלקי ולא מספק, בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובפסיקה שלאחריו.
דיור בהישג יד הוא מוצר המיועד למעמד הביניים – משקי בית המסוגלים לענות על צרכי הדיור שלהם בעצמם באופן חלקי, וזקוקים להתערבות ממשלתית אך לא לסבסוד מלא. בהכללה, בדרך כלל אלה עשירונים 3–7. הדיור בהישג יד שונה מהדיור הציבורי, המיועד כיום בעיקר למחוסרי דירה נכים או שאינם יכולים לשכור דירה בשוק הפרטי בכוחות עצמם, כלומר מי שאין להם כלל יכולת לספק בעצמם את הצורך בדיור. בעוד שהדיור הציבורי הוא בבעלות המדינה באמצעות חברות משכנות כמו עמידר, הדיור בהישג יד הוא בבנייה יזמית ולרוב בבעלות פרטית.
מעבר להפחתת נטל עלות הדיור, מקובל לראות בדיור בהישג יד גם כבעל תרומה לגיוון התמהיל החברתי בעיר וכן כלי יעיל ליצירת דיור עבור כוח עבודה חיוני לעיר.
כיום, לפי חוק התכנון והבניה, דיור בהישג יד בישראל יכול להיות אחד משניים: דיור להשכרה לטווח ארוך במחיר רגיל (מחיר שוק) – כשהיתרון הוא שכירות יציבה לשנים אחדות ללא עליית מחיר; או דיור להשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת ממחיר השוק – כשהיתרון הוא כמו במקרה הראשון, בתוספת ההפחתה במחיר. אם כן, בשני המקרים מחירי הדב"י נגזרים ממחיר השוק, ללא קשר להכנסת משק הבית. זהו אחד הכשלים הבולטים בחוק, וזהו גם הבדל משמעותי בין הנעשה בישראל בנושא זה לבין המקובל בעולם: במדינות המערב דב"י מוגדר כדיור שעלותו אינה עולה על 30% מהכנסת משק הבית. כלומר, הכנסת משק הבית היא נקודת ההתייחסות להגדרת הדב"י, ולא מחיר השוק של הדיור. ההגדרה בחוק הישראלי מאפשרת מצב בו דירת דב"י המושכרת לטווח ארוך במחיר מופחת ממחיר השוק, בפועל אינה בהישג ידם של משקי בית במעמד הביניים.
כשל בולט נוסף בחוק הוא היעדר כמעט מוחלט של תנאי זכאות לדיור בהישג יד. דיור בהישג יד הוא מוצר ציבורי המגלם הטבה משמעותית הן לצרכן שנהנה מדיור מוזל לפרק זמן ממושך, ועומד בסטנדרטים מקובלים, והן ליזם שנהנה באמצעות הקלות מס, למשל בחוק עידוד השקעות הון. אמנם, יש לצפות לצמיחה בהיקף הדיור בהישג יד, בין היתר נוכח המגמות התכנוניות המבטאות הכרה בדיור כזה כמטרה רלוונטית ומשבר הדיור המתמשך, שמגדיל את הצורך בפתרונות דיור למעמד הביניים. אך עדיין מדובר במשאב מוגבל ביותר, יחסית להיקף חסרי הדירה בישראל, שהם כשליש ממשקי הבית בארץ. קשה לדעת כמה דירות דב"י קיימות היום בפועל, כיון שהן נבנות מכוח מסלולים שונים: במסלול "מחיר למשתכן", ביוזמת רשויות מקומיות, לפי חוק עידוד השקעות הון ועוד. אין מאגר רשמי המונה את דירות הדב"י או עוקב אחרי מימושן משלב התכנון לשלב הבניה. נראה כי עד סוף שנת 2020 אושרו כ־45 אלף יחידות דב"י על ידי הוועדה לתכנון מתחמים מיוחדים לדיור (ותמ"ל) בקרקעות מדינה, וכ־2,600 יחידות אושרו עד חודש יולי 2021 על ידי הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה. זאת, בעוד שהביקוש לדיור בכלל הולך וגדל ובצידו העלייה במחיר. הפער בין ההיצע לביקוש מתבטא בין היתר בבחירה בהגרלה ככלי המוסדר בחוק לסינון כלל הזכאים העומדים בתנאים, בשל חוסר יכולת לספק את המוצר לכולם. במצב זה אין מנוס מקביעת תבחינים לזכאות לסוגי הדיור השונים, ביניהם דיור בהישג יד כהגדרתו הנוכחית. כיון שתנאי הזכאות בישראל מתייחסים לדיור בהישג יד במחיר מופחת בלבד (להבדיל מדיור להשכרה לטווח ארוך במחיר יציב אך לא מופחת ממחיר שוק), נתייחס כאן רק לדיור מסוג זה.
התבחינים בישראל לזכאות לדיור בהישג יד במחיר מופחת נקבעו על ידי מועצת רשות מקרקעי ישראל. הם כוללים בעיקר היעדר בעלות בדירה, עמידה ברף גיל מסוים המשתנה לפי סוג הדיור והעדפה מסוימת לאנשים עם מוגבלות. תבחינים אלה מגדירים קהל יעד רחב מדי ואינם משקפים את התכליות שלשמן מקודם דיור בהישג יד. בכך הם מביאים לחלוקה בזבזנית ולא מושכלת של משאב זה, שאמור להיות מיועד לאוכלוסיה בעלת הכנסה בינונית ונמוכה, ומאפשרים את חלוקתו גם לבעלי הכנסה חודשית גבוהה (שהרי הם אינם בהכרח בעלי דירה). הרחבת היתר של תנאי הזכאות לדיור בהישג יד היא למעשה היפוך של תנאי הזכאות לדיור הציבורי: קהל היעד לדיור ציבורי הוא משקי בית בעלי הכנסה נמוכה, והתבחינים ומאפשרים רק למעטים ליהנות מההטבה (וזאת לאחר המתנה בתור במשך שנים).
ביחס לדיור בהישג יד נקבעה בחוק סמכות מפורשת לקבוע תנאי זכאות הכוללים גם מבחן הכנסה. כעת פרסם סוף סוף משרד השיכון טיוטת תקנות ובה תוספת של תנאי זכאות לדיור בהישג יד במחיר מופחת. אך התנאי היחיד המוצע בתקנות הוא מבחן הכנסה – כאשר "הכנסה" לצורך זה כוללת כל הכנסה חודשית של משק הבית למעט קצבאות זקנה וקצבאות ילדים. כך, תקנות חשובות אלה, אם יישארו בגירסתן המוצעת ולא יתוקנו לפני אישורן, יחמיצו לחלוטין את המטרה. ראשית, הן מתעלמות ממבחני זכאות המקובלים בעולם לדיור בהישג יד – חלקם, כמו הון עצמי, נועדו לסייע למי שבאמת זקוק לסיוע, וחלקם, כמו מוגבלות ומשלח יד, נועדו לייצר או לשמור על תמהיל חברתי מגוון בעיר. התקנות המוצעות מציעות אך ורק מבחן הכנסה. שנית, מבחן ההכנסה המוצע בנוי כך שאמנם, ביחס למשקי בית קטנים מאוד (1–2 נפשות) תינתן זכאות רק לעשירונים 6–7 ומטה, כלומר, לאותם עשירונים של מעמד הביניים שאינם זקוקים לסבסוד כמעט מלא כמו בדיור הציבורי, אך כן זקוקים לעזרה כלשהי (ולעשירונים שמתחתם). אך לגבי משקי בית בהם 3 נפשות ומעלה, הכנסתם תזכה בדיור בהישג יד גם אם משקי הבית אלו הם בעשירון 9, שהוא כמעט העשירון הגבוה ביותר (!), וידם משגת לענות בעצמם על צרכי הדיור שלהם ולמעלה כך. זהו תבחין בלתי סביר, שמחטיא לחלוטין את המטרה, בוודאי כאשר ברור שהקצאה למשק בית אחד באה בהכרח על חשבון משק בית אחר, שאולי זקוק פי כמה להטבה המפליגה הזו. מדובר בזכות יסוד לדיור והמטרה היא לסייע במימושה, מבחן ההכנסה צריך לכוון לאותם משקי בית שהסיוע חיוני ליכולתם לעמוד בנטל עלות הדיור מבלי לפגוע ביכולתם לממן הוצאות חיוניות אחרות.
יתרה מכך: נוכח הפערים הדרמטיים בעלויות הדיור בין ערים שונות בישראל, מבחן ההכנסה חייב לעבור התאמה מדוקדקת למחירי הדיור המקומיים. בערים כמו אשדוד או חדרה, בהן עלויות הדיור הן כאלה שמשקי בית בעשירון 8 או 7 יכולים לספק את צרכי הדיור שלהם ללא סיוע וללא קושי משמעותי, כלומר יש בהן דיור בהישג יד לעשירונים אלה ממילא, אין הצדקה חלוקתית להקצות להם הטבה ציבורית שתיגזל מאותם משקי הבית הזקוקים לה. נכון יותר לגזור את תקרת ההכנסה המזכה בדיור בהישג יד מעלות השכירות המקומית, כאשר לכל גודל דירה יש עלות שונה. כך גם יתוקן ההסדר הבזבזני הקיים, בו גודל הדירה המוקצה לזכאים לדיור בהישג יד הוא שרירותי, לפי סדר עלייתם בהגרלה , כך שמשק בית בן 2–3 נפשות עשוי ליהנות מדירת 4–5 חדרים במחיר מוזל ללא הצדקה.
קביעת תקרת הכנסה תלוית־עיר ומותאמת לגודל משק בית היא משימה מורכבת אך אפשרית. כנקודת התחלה יש לבחון את מחיר השוק הממוצע לשכירות בדירה בגדלים שונים באותה עיר. לשם כך יש להיעזר בשמאות. בהמשך לכך יש לשייך כל גודל משק בית לגודל דירה מותאם: משק בית ובו אדם יחיד יהיה זכאי לדירת 2 חדרים, משק בית ובו זוג יהיה זכאי לדירת 2 או 3 חדרים, וכך הלאה.
כשבידינו נתונים אלה, נזכור את המדד המקובל כאמור לגבי דיור בהישג יד, לפיו על מנת שדיור יהיה בהישג יד, נדרש שסך עלויותיו תהיינה לא יותר מ־30% מהכנסות משק הבית. לאור ההוצאות הנלוות לדמי השכירות, כמו מים, חשמל ומיסוי עירוני, אפשר להניח שהשכירות עצמה צריכה להגיע לכדי לא יותר מ־25% מהוצאות משק הבית כדי שנטל הדיור בכללותו לא יעלה על 30% מההוצאות.
אם כן, השאיפה היא להקצות דיור בהישג יד למי שללא סיוע, דמי השכירות הם למעלה מ־25% מהכנסותיהם (כלומר לא יהיו בהישג יד עבורם). כדי לעשות זאת, נכפיל ב־4 את המחיר הממוצע לדירה בגדול מסוים בעיר מסויימת. הסכום שיתקבל הוא תקרת ההכנסה המזכה לדירה באותו גודל באותה עיר: מי שמשתכרים יותר מתקרת הכנסה זו – גובה השכירות עבורם יהיה פחות מרבע מהכנסתו, ולכן יהיה ממילא בהשיג יד עבורם, גם ללא הקצאת הדיור במחיר מופחת. תחשיב כזה יפנה את המשאב של דיור בהישג יד במחיר מופחת לקהל היעד שעבורו הוא נועד: מעמד ביניים שיכול לענות על צרכי הדיור שלו באופן חלקי בלבד, וזקוק לסיוע. כדי לייעל את התהליך, יש לשכלל את הרישום להגרלות לדיור בהישג יד, כך שלכל גודל דירה יוכלו מראש להירשם רק אותם משקי בית שגודל זה מתאים להם, ושהכנסתם אינה עולה על תקרת ההכנסה המזכה המתאימה בהתחשב בעיר ובגודל הדירה.
בנוסף לתבחינים הקיימים של היעדר בעלות בדירה ורף גיל, ולתבחין המוצע של מבחן הכנסה – שיש לקוות שיתוקן כך שיותאם מצד אחד להכנסה החודשית ומהצד האחר למחירי הדיור המקומיים – נדרש גם תבחין של הון עצמי. כיום אדם יכול להחזיק הון עצמי שדי בו לקנות דירה, ואף להיות בעלים של שטחים מניבים רבים, אך כל עוד לא מדובר בדירות למגורים הוא יוכל להיות זכאי לדיור בהישג יד. ברור שמצב זה אינו רצוי. יש לקבוע תקרת הון עצמי לזכאים לדיור בהישג יד, שתותאם אף היא לרמת מחירי הדיור המקומית. לשם קביעת תקרת ההון העצמי אפשר להסתמך למשל על ההון הראשוני הנדרש על ידי הבנקים לשם מתן משכנתא לרכישת דירה ראשונה בגודל דומה באותה עיר (שכיום הוא 25% מערך הנכס).
לתיקון התבחינים ראוי להוסיף הקצאה ייעודית של דיור בהישג יד במחיר מופחת לאנשים עם מוגבלות, כפי שנקבע לאחרונה במסגרת התכנית לעידוד מגורים עצמאיים לאנשים עם מוגבלות בתל אביב יפו. כיום התיעדוף היחיד הקיים בישראל לאנשים עם מוגבלות הוא הורדת רף הגיל המזכה בדיור בהישג יד. הגדלת ההקצאה של דיור כזה לאנשים עם מוגבלות תחזק את התמהיל החברתי העירוני ותעמיק את התמיכה הציבורית באנשים אלה. כדי להימנע ממצב של חוסר ביקוש ניתן לדרוש מיזמים לפנות במיוחד לקהל יעד זה ולהציע את הדיור הרלוונטי, כפי שנעשה בניו יורק.
לסיום, הגיעה העת להכיר בכוחן של הרשויות המקומיות להקל על משבר הדיור. הרשויות המקומיות הן אלה שנדרשות להתמודד בסופו של דבר עם צרכי התושבים ולתת להם מענה. הרשויות המקומיות גם מיטיבות להכיר את הצרכים הייחודיים, למשל, המקרה של מחסור בצוותי הוראה שהוביל בתל אביב יפו להקמת פרוייקט דב"י בית המורה. במקומות שונים בעולם ניתנת קדימות למשל לעובדי מערכת הבריאות. כדי להימנע מהשפעת יתר של אינטרסים פוליטיים מקומיים ניתן לקבוע בתקנות הארציות רשימת משלחי יד לגיטימיים למתן קדימות, שהעיר תוכל לבחור מביניהם, ולנמק כנדרש, את משלחי היד שיקבלו קדימות לדיור בהישג יד בתחומה.
את כל ההצעות הללו קל למדי להדוף בתואנות הרגילות מקבוצת "זה לא מעשי", "זה מורכב מדי" ו"אנחנו לא מנהטן", כמו שנעשה בעבר לגבי נושאים שכיום הם חלק בלתי נפרד מהדין הישראלי. הניסיון מלמד שבסופו של דבר הדברים מתקבלים ונטמעים, המערכת מסתגלת, וכעבור זמן קשה לדמיין שלא תמיד הדברים היו כך.
שרון קרני כהן היא עורכת דין לתכנון ובניה, משפט מינהלי וזכויות אדם. היא עבדה שנים רבות כמנהלת המחלקה המשפטית בעמותת במקום – מתכננים למען זכויות תכנון. כיום היא עוסקת במחקר ומדיניות דיור הוגן בתוכנית קרסו־הגר בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב.