בשעה שהבחירות המוניציפליות עומדות בפתח, הזכות לעיר בישראל מאויימת לא רק על ידי מדיניות ניאו־ליברלית אלא גם בשל היסטוריה מתמשכת של נישול המרחב הפלסטיני ואפליה תכנונית כנגד פלסטינים בעלי אזרחות ישראלית. מקרה הבוחן של מצוקת הדיור ביפו, מוכיח כי אזרחות עירונית יכולה להוות אלטרנטיבה אמיתית לכינון מרחב שיווני ודמוקרטי ליהודים וערבים המושתת על תיקון עוולות היסטורים, וכי ערים מעורבות יכולות להוות מקור לתקווה, שותפות וסולידריות דווקא בימים הקשים הללו.
הזכות לעיר
בצל מהומות הסטודנטים של פריז 1968, ועל רקע הגדלת הקיטוב והפעריים החברתיים־כלכליים בעיר הניאו־ליברלית, טבע הפילוסוף והסוציולוג אנרי לפבר את המונח "זכות לעיר", המבקש לערער על האזרחות הלאומית כבסיס למתן זכויות ולתבוע שיוויון ודמוקרטיה לכלל תושבי העיר. המונח מתייחס למנעד של זכויות הקשורות להיבטים שונים של החיים העירוניים, בכללן הזכות לגישה למרחב העירוני, לאיכלוסו, ולשימוש בו; הזכות ליצירת המרחב העירוני; הזכות להכרה ולהשתתפות בקבלת החלטות עירונית; והזכות לניכוס המרחב העירוני וההתערבות בו.
הזכות לעיר טומנת בחובה הצעה רדיקלית לאזרחות עירונית, לא במובן המשפטי אלא במובן המהותי של שייכות פוליטית, שאינה כרוכה במעמד הפורמלי של האזרחות הלאומית, וניתנת באופן שווה לאזרחי העיר ללא הבדלי דת, לאום, אתניות, מעמד כלכלי או מגדר (מושג האזרחות אף היה אורבני במקורו, והתחיל במדינות הערים המוקדמות של יוון העתיקה). לקנה המידה העירוני יש חשיבות גם במתן המרחב בפועל למימוש הדרישה לזכות לעיר, דרך מחאה ואקטיביזם עירוני. ואכן, המונח "הזכות לעיר" ממשיך להשפיע על תיאוריה ומחקר בתחום האורבני, ואף כסלוגן במאבקים עירוניים וכמצע לפעולה של מוסדות עירוניים ברחבי העולם.
כך, השימוש במרחב העירוני כמוקד לדמוקרטיה השתתפותית בא לידי ביטוי בעשורים האחרונים בהשתלטות על כיכרות ציבוריות ורחובות במהלך פעולות מחאה כגון תנועת אוקיופיי הבינלאומית, אשר זוהתה במיוחד עם הזכות לעיר בשל התמקדותה באי־שיוויון חברתי־כלכלי. עיריית וינה אף בחרה לייצר מדיניות דיור ציבורית־חברתית במטרה להגן על הזכות לעיר של כלל תושביה, על ידי מערך משולב של דיור ציבורי־עירוני, דיור בבעלות אגודות דיור, ומדיניות של רגולציה על שוק השכירות והשקעת משאבים עירוניים לסבסוד בנייה של דיור ציבורי. מדיניות זו מהווה אלטרנטיבה למדיניות הדיור הדומיננטית, הן באוסטריה והן ברחבי העולם, המושתתת על עקרונות השוק החופשי של היצע וביקוש ופועלת למקסם רווח לטובת משקי בית עשירים, בנקים, גופים פיננסיים, וחברות פרטיות.
הזכות לדיור נאות כנדבך חשוב לזכות לעיר
מאבקים כנגד עירוניות ניאו־ליברלית הרואה במרחב העירוני מקור לרווח וצבירת הון עוסקים רבות בפינויים, עקירות, ואיום על יצוביות במגורים בשל עליית מחירים המהווים סכנה ל"זכות לעיר". הזכות לדיור מהווה נדבך חשוב במאבקים אלו, ואף ניתן לראות בה תנאי בסיסי לזכות הרחבה יותר לעיר המתכתבת עם העיקרון של הזכות לאכלוס המרחב העירוני.
דיור בטוח, יציב, ובר השגה מוכר כזכות אדם (בהצהרה האוניברסלית של זכויות האדם משנת 1948, באמנה בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות משנת 1966 שישראל הצטרפה אליה ב־1991, ובהצהרות בינלאומיות רבות). משרדו של הנציב העליון לזכויות האדם באו"ם קובע כי יש להעניק לזכות זו פרשנות רחבה, הכוללת הגנה מפינוי כפוי והשמדת בתים שרירותית, הבטחת יציבות בדיור, וכינון גישה שווה ולא מפלה לדיור הולם לכלל התושבים, באופן שמאפשר את השתתפותם בקבלת החלטות הקשורות למגוריהם. עם זאת, המשבר המחריף של נגישות לדיור בר־השגה ברחבי העולם מוביל לעלייה בעלויות הדיור ולעקירה מהעיר של קבוצות מודרות מבחינה אתנית או כלכלית, במיוחד מאזורים העוברים פיתוח מואץ וג'נטריפיקציה. בהמשך להגותו המרקסיסטית של לפבר, בשיח העירוני הביקורתי מקובל לייחס את הניאו־ליברליזציה של העיר (תהליך שמפריט את התכנון, הייצור, וההקצאה של הסביבה העירונית) כגורם העיקרי לפגיעה המתמשכת בזכות לעיר בכלל ולדיור בפרט. אולם לא ניתן להתייחס רק לגורמים כלכליים, היות שהמפה העולמית העכשווית של אי־שיוויון מושרשת גם בהסטוריה של נישול קולניאלי, הפרדה גזעית וסכסוכים אתניים.
בישראל, השיח על משבר הדיור מתעלם מהמצוקה הייחודית והכפולה של האוכלוסייה הערבית הסובלת ממשבר בין־דורי של אפליה בתכנון, ומהקצאה מפלה במשאבי תכנון וקרקע. שוק הדיור הישראלי נולד במידה רבה מתוך נישול קרקעות פלסטיניות לאחר מלחמת 1948. ב־1950 חוקקה ישראל את חוק נכסי נפקדים, תש"י־1950 שהגדיר את האוכלוסיה הפלסטינית שעזבה או גורשה במהלך המלחמה כ"נפקדים" ואת אדמותיהם ורכושם כ"נכסי נפקדים" שהושמו תחת ניהול האפוטרופוס לנכסי נפקדים. מאוחר יותר הועברו הנכסים לרשות הפיתוח (ר"פ), אשר הוקמה בשנת 1951 על פי חוק רשות הפיתוח (העברת נכסים) תש"י־1950. רשות הפיתוח המנהלת את הנכסים עם החברה הלאומית לשיכון בישראל, עמידר. כל זאת משפיע ישירות על מצוקת הדיור העכשווית של פלסטינים בעלי אזרחות ישראלית, כפי שאדגים דרך מקרה הבוחן של העיר יפו.
מצוקת הדיור וסכנת הדחיקה מהעיר יפו
כמו בכלל הערים המעורבות בישראל, תושבי יפו הערבים סובלים ממצוקת דיור קשה, ונתונים לסכנת פינוי מביתם ודחיקה מסביבת מגוריהם. חלקם של בעלי הדירות בקרבם ירד בכ־30% בשנים האחרונות, ודוח של נציב קבילות הציבור מצא כי במשרד השיכון ההקצאה של דיור הציבורי נעשתה באופן מפלה כלפי האוכלוסייה הערבית. עליית מחירי הדירות בישראל בכלל ובתל אביב בפרט, ותהליך הג'נטריפיקציה המואץ שעברה יפו הובילו להגירה של תושבים יהודים ולעליית מחירי הדיור. בעוד שבשנת 2000 פלסטינים היוו 95% מהאוכלוסייה בשכונות היפואיות עג'מי וג'בליה, על פי נתוני העירייה משנת 2020 הם מהווים רק 71%. יתר על כן, לפי נתוני האתר מדלן, המחיר הממוצע לדירת שלושה חדרים בשכונות הללו עלה בלמעלה מ־100% בין 2009 ל־2019. המחיר הממוצע למ"ר בעג'מי עומד כעת על 34,615 ₪. זאת, בעוד שהמדד החברתי־כלכלי בעג'מי וג'בליה הוא רק 2 מתוך 10, וכ־42% מתושבי השכונה בעלי הכנסה נמוכה משכר המינימום. הפער בין מחירי הדירות לדירוג הסוציו־אקונמי הנמוך של התושביים המקומיים מהווה מכשול בשכירת וקניית דיור בסביבת חייהם מזה דורות.
למצוקת העוני והמחסור בדיור נוספת המצוקה הייחודית של תושבי נכסי רשות הפיתוח ביפו, המוגדרים כ"דיירים מוגנים" ומתגוררים במבנים מוזנחים בניהול של עמידר. בשנים האחרונות עלה מספרם של צווי הפינוי שניתנים כנגד הדיירים הללו: לפי נתונים שהתקבלו מחברת עמידר ישנם 1020 נכסי נפקדים ביפו ורק 520 מתושביהם זכאים לרכוש אותם; בעוד 434 צווי פינוי הוגשו בשבע השנים האחרונות ו־47 פינויים כבר בוצעו. רבים מהתושבים אינם זכאים לרכוש את דירתם היות שהם מוגדרים על פי החוק הישראלי כ"פולשים" עקב אי תשלום דמי שכירות, השכרת חלק מהנכס למטרות רווח, הפרת החוזה, הרחבת הבית ללא היתר ואכלוס נכסי עמידר ריקים. ואולם, הכינוי "פולשים" בעגה המשפטית של דיני המקרקעין שמור לתושבים המוחלשים של החברה הישראלית בעוד במקרים אחרים תושבים בעלי אותו מעמד משפטי מכונים "מתנחלים" ו"חלוצים".
עו"ד אמיר בידרן (עורך דין פלסטיני מיפו, וראש המפלגה העירונית "כולנו העיר", המתמודד לראשות העיר תל אביב־יפו) מספר במהלך ראיון שערכתי עמו כי כלל הדיירים המוגנים שנותרו בנכסי רשות הפיתוח יוגדרו בקרוב מבחינה חוקית כ"פולשים" היות שזכותם בנכסים תקפה רק לשני דורות. בני הדור השלישי – נכדי הדיירים המקוריים – אינם זכאים להמשיך להתגורר בו כדיירים מוגנים, גם אם התגוררו בנכס כל חייהם ואין בבעלותם נכס אחר.
סכנת הגירוש המרחפת על תושבי יפו הערבים אינה תוצאה של השוק החופשי בלבד, ולא ניתן להבינה לעומק ולהביא לפתרון צודק המגן על הזכות לעיר של התושבים מבלי לבחון את הקשרה ההיסטורי ואת התפקיד המרכזי ששיחקו המדינה והעירייה בהתהוותה.
השורש ההיסטורי של מצוקת הדיור ביפו
מאז המחצית השנייה של המאה ה־19 העיר הפלסטינית יפו (יאפא בערבית), אחת מערי המפרץ העתיקות בעולם, עברה תהליכי פיתוח ומודרניצזיה חסרי תקדים, ונהפכה למרכז סוציו־תרבותי־כלכלי קוסמופוליטי של פלסטין, בו התגורר רוב פלסטיני ומיעוט יהודי. תל אביב צמחה לצידה של יפו בשנת 1906, מתוך כוונה ציונית מוצהרת של התבדלות וסגרגציה. כתוצאה ממלחמת העצמאות וההיתקלויות האלימות שקדמו לה בין תושבי יפו לתושבי תל אביב, כ־95% מתושביה הפלסטינים של יאפא ברחו ממנה או אולצו לעזוב אותה (רובם נמצאים כיום בגדה ובעזה). בהתאם לחוק נכסי הנפקדים, בתיהם שימשו לפתרון צרכי הדיור של פליטי מלחמה יהודים, תושבי שכונות עוני, ועולים יהודים מהתפוצות, תחת ניהולה של חברת עמידר. כך עוצבה יאפא מחדש כפרבר עני של תל אביב, שמה הוחלף ליפו, ובשנת 1951 היא אף סופחה רשמית לתל אביב, יחד עם הכפרים והפרברים הפלסטיניים המרוקנים בסביבתה. למשך השנתיים שלאחר המלחמה, ישראל ריכזה את האוכלוסייה הפלסטינית שנותרה בעיר (כ־3,647 נפשות) בשכונת עג'מי, שהוקפה בגדרות תיל שסביבן התהלכו חיילים. התושבים המרותקים לשכונת עג'מי נאלצו לגור בנכסים של פליטים פלסטינים אחרים או לחלוק את נכסיהם עם דיירים נוספים. על כן מרביתם סווגו כ"נפקדים נוכחים" ובתיהם הוחרמו כ"נכסי נפקדים". ובמקרה הטוב הם יושבו בנכסי נפקדים בניהול עמידר במעמד של "דיירים מוגנים", ובמקרה הרע הם הוגדרו כ"פולשים", אף אם הם חזרו להתגורר בבית שהיה שייך להם או לבני משפחתם.
משנות ה־60 ועד לשנות ה־80 של המאה ה־20 קיימה עיריית תל־אביב־יפו מדיניות מכוונת של הזנחה כלפי יפו, כחלק מתוכניות פינוי־בינוי שהובילו להרס משמעותי של מבנים בעיר העתיקה, בשכונות עג'מי וג'בליה (גבעת עלייה), ולמחיקה מוחלטת של המרחב הבנוי של שכונת מנשיה ששרד את נזקי מלחמת 1948 (כיום פארק צ'ארלס קלור). כפי שהעירייה עצמה ציינה בדו"ח של צוות מינהל ההנדסה שלה משנת 1997, השטח "הוקפא מבחינה תכנונית־מה שהוביל להידרדרותו". ועל כן מרבית התושבים היהודים בחרו לעזוב לערים ויישובים יהודיים שכנים, ובעג'מי ובג'בליה נותר רוב ערבי.
עם זאת, בשנת 1985 הקימה העירייה את צוות התכנון של יפו והחליפה את מדיניות ההרס וההזנחה עם מדיניות של התחדשות עירונית וג'נטריפיקציה. במטרה למשוך את אוכלוסייה יהודית חזקה כלכלית והון בינלאומי, יזמה העירייה בשיתוף עם אף הוקמו המגזר הפרטי שיפוצים יקרים של מרחבים ציבוריים ואתרי תיירות (כגון הנמל ושוק הפשפשים), ו והקימה מתחמי דיור יוקרתיים בסגנון אדריכלי ניאו־אוריינטליסטי. כך הגיעו ליפו יהודים מרקע כלכלי בינוני־גבוה. אוכלוסייה נוספת שהגיעה היא גרעינים תורניים, קבוצות מאורגנות של משפחות מהציוניות הדתית הזוכות לתמיכה ממלכתית להתיישב בפריפריה החברתית־כלכלית ובערים מעורבות ולהפיץ אידיאולוגיה ציונית־דתית.
בינתיים סבלו דיירי עמידר בנכסי רשות הפיתוח (נכסי נפקדים) מהזנחה של שנים. לא זאת בלבד שעליית מחירי הדיור לא היטיבה איתם, היא אף הרעה את מצבם. אומנם מאז 1966 מקיים מנהל מקרקעי ישראל מדיניות של מכירת נכסי נפקדים המעניקה עדיפות לדיירים הקיימים והנחה של 40%. אולם במקרים שבהם לא משגת ידם של הדיירים לקנות את ביתם, ובמקרים בהם הם הוגדרו "פולשים", החוק מתיר למכור את נכסיהם בשוק החופשי. יש לציין שההנחה המוצעת לדיירים בחוק מוגבלת על בסיס מדד מחירים לצרכן, המתעלם מעליית מחירי הדיור התלולה ביפו. יתרה מכך, לאורך השנים עמידר לא נענתה לבקשת הדיירים לבצע תיקונים במבנים המוזנחים ולעיתים נמנעה מגביית דמי שכירותם, שכן עלויות הגבייה עלו על הסכומים שהיו צריכים להיגבות. כך נכנסו תושבים רבים לקטגוריה של "פולשים" בעקבות תיקונים שביצעו, ואי תשלומים.
אם כן, אנו רואים כי ההיסטוריה של נישול הפליטים הפלסטינים מאדמותיהם ובתיהם לאחר מלחמת העצמאות יצרה את מצוקת הדיור העכשווית בעיר – וכיצד המדינה, העירייה וחברת עמידר שיתפו פעולה עם השוק החופשי באופן שתרם להחרפתה. בהיעדר מדיניות ממשלתית לפיצוי וריפוי הפצעים הפתוחים משנת 1948, עולה השאלה אם הזירה העירונית יכולה לתקן את האפליה התכנונית הממושכת של יפו ושל תושביה הפלסטינים.
המאבק לזכות לעיר ביפו והבחירות המקומיות
לאורך השנים נאבקו תושבי יפו הפלסטינים על זכותם לעיר במספר זירות ואופנים. בזירה המשפטית נעשו ניסיונות, ללא הצלחה רבה, להסדיר את זכות דיירי רשות הפיתוח במסגרת תביעות בבתי משפט, או בהגנה כנגד תביעות פינוי שהמדינה הגישה כנגדם. צוות פנים־ממשלתי אף ניסה לאחרונה לקדם פשרה הוגנת ביחס לנכסי רשות הפיתוח, ברוח התקדימים של כפר שלם וגבעת עמל, אולם המגעים נפסקו עם נפילת הממשלה הקודמת. בד בבד, התושבים השתמשו במרחב העירוני כזירה למאבק ציבורי ופעולות מחאה, במטרה לדרוש את זכותם לעיר. בשנת 1979 הוקמה ארביטה (האגודה למען ערביי יפו), ובשנת 2007 הוקמה המועצה העממית של יפו להגנה על הקרקעות וזכויות הדיור, גופים שפעלו רבות לשיקום קהילתי, מניעת פינויים, והפעלת לחץ על הרשויות לבנות יחידות דיור לפלסטינים.
גם אמהות חד־הוריות פלסטיניות יצאו למאבק. ביוני 2021 העבירה פרידה נג'אראת ילדיה לאוהל לאחר שחיכתה ארבע שנים לדירה בדיור ציבורי, ואליה הצטרפו אמהות נוספות כדי ליצור מחנה מחאה ולהפגין נגד העוול של משבר הדיור המתמשך ביפו. לצד הפגנות ופעולות מחאה, פעילים ופעילות מדריכים סיורים פוליטים הקושרים בין מצוקת הדיור העכשוויות לטראומה של שנת 1948. כפי שטען עבד אל־קאדר סטל, יו"ר ארביטה, במהלך כנס שערכה האגודה במאי 2022, הדרישה לסבסוד כספי לפתרון הבעיה מוצדק, משום שמדינת ישראל ועיריית תל אביב גרפו רווחים עצומים מהריסת בתים פלסטינים וממכירת הקרקע ליזמים פרטיים. אין ספק שתיקון העוול המתמשך צריך להיות בראש סדר העדיפויות של העירייה.
דווקא בימים האיומים שאנחנו חווים כעת, ערים מעורבות, ויפו במיוחד, מהוות קרן אור של שותפות וסולידריות. הזכרון של מבצע "שומר חומות" עוד טרי והפצעים לא הגלידו. עם זאת, ועל רקע החשש מגלישת האלימות לערי ישראל המעורבות, תושבי העיר ואגודות מקומיות (בכללן: המועצה העממית של יפו להגנה על הקרקעות וזכויות הדיור, כולנא יאפא, עומדים יחד, וארביטה)הקימו משמר לשותפות ערבית־יהודית למניעת אירועי אלימות והסתה, ולייצירת מודל ודוגמה לשותפות יהודית־ערבית בעיר מעורבת. כ־4,000 מתנדבי המשמר מפעילים קו חם לדיווח על אירועי אלימות, פועלים בשטח וברשתות החברתיות למנוע ביטויי גזענות והסתה, תולים ברחבי העיר שלטים בעד דו־קיום, ומתפעלים מערך חלוקות מזון למשפחות יהודיות וערביות בעיר שנקלעו למצוקה כלכלית בצל המלחמה.
יוזמה מלמטה זו עומדת בניגוד לפעילות הממשלה, בהובלת השר לביטחון לאומי איתמר בן גביר, והעירייה, הממלאות את העיר בכיתות כוננות חמושות, ללא הגדרת סמוכתיהן או פיקוח על מעשיהן. כפי שמדגישים ד"ר ניר ברק ופרופ' גיא בן־פורת, בעוד שיש טעם בהפעלת כיתות כוננות ביישובי קו העימות, בהן הגדרת האיום ברורה, בערים המעורבות כיתות הכוננות מסכנות את המרחב המשותף, היות שהן יוצרות הפרדה ממוסדות בין תושבים יהודים הרשאים להתחמש ותושבים ערבים המנועים מכך ואף מהווים מטרה לשיטור־יתר על בסיס אפיון גזעי וללא צורך ביטחוני מוגדר.
במקום הפעולות האמורות, על העירייה לאמץ את גישת המשמר הנלחם למען עיר לכלל תושביה. תל־אביב־יפו החזקה כלכלית מהווה כוח מוביל ביצירת מדיניות עירונית אלטרנטיבית וקריאת תיגר על סדר היום הממשלתי. היא מפעילה תחבורה ציבורית בשבת, בבתי ספר בעיר תלויות מפות המסמנות את הקו הירוק (בניגוד לתקנות משרד החינוך), ולאחרונה העירייה אף הציבה שלט במרכז צומת קפלן, מוקד המחאה נגד הרפורמה המשפטית, שמכריז על הצומת כ"כיכר הדמוקרטיה". אולם לא ניתן לדבר על דמוקרטיה, שוויון וצדק בעיר שתושביה הערבים עומדים בסכנת גירוש. אולם מאבק אמיתי למען ליברזלים, דמוקרטיה, ושוויון בזירה העירונית – בתל־אביב־יפו ובמקומות אחרים – צריך להתחיל עם חזון חלופי של אזרחות עירונית שיוויונית המושתת על הכרה ותיקון העוולות ההיסטוריים וההפליה הממוסדת כנגד פלסטינים, תוך הגנה על הזכות לעיר של כלל התושבים ללא הבדל מטעמי מעמד כלכלי, מגדר, דת, או לאום.
ד"ר מיכל הוס היא פוסט־דוקטורנטית עמיתת לברהום במחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטת דרהאם באנגליה. מחקרה עוסק ב(אי)צדק מרחבי ומאבקים העוסקים בתכנון עירוני ובזכות לעיר. לאחרונה היא השלימה פוסט־דוקטורט בתכנית לצדק מעברי במרכז מינרבה לזכויות האדם, האוניברסיטה העברית, שבחן את הפוטנציאל והאתגר ביישום פרקטיקות של צדק מעברי בזירה המוניציפלית. הדוקטורט שלה במחלקה לארכיטקטורה באוניברסיטת קיימברידג' התמקד באקטיביזם של אוכלוסיות עקורות, פליטים, ומבקשי מקלט והדרישה שלהם לזכות לעיר ולמורשת העירונית.