למרות שההסכם הבילטרלי בין סין וישראל משנת 2017 פתר את בעיית הליך גיוס העובדים הנצלני, אשר גרם לכבילה כלכלית בפועל של העובדים למעסיקיהם, התנאים של עובדים סינים בענף הבנייה בישראל לא השתפרו ואף חלה הרעה במצבם לאורך השנים. אני טוען כי כדי לשפר את מצבם של עובדים אלו, יש להתמודד גם עם בעיית ״הכבילה הבירוקרטית״.
ישראל הכירה ברפובליקה העממית של סין כבר ב־9 בינואר 1950, אך יחסים דיפלומטיים רשמיים בין המדינות כוננו רק בשנת 1992. זמן קצר לאחר מכן, עובדים סינים החלו להגיע לישראל: בין היתר כחלק מגיוס העובדים הזרים לישראל בכלל, אשר המדינה עודדה והגבירה לאחר שהגבילה כניסה של עובדים פלסטינים מיהודה ושומרון בעקבות האינתיפאדה הראשונה והחשש מפיגועי טרור; וכן במסגרת הרחבת הקשרים הכלכליים אשר צמחו במהירות בין ישראל וסין. כיום ישנם בישראל כ־6,000 עובדים סינים, שרובם המכריע עובדים בענף הבניין. ענף הבניין הוא הענף השני בגודלו מבחינת כמות עובדים זרים בישראל, אחרי ענף הסיעוד. בעוד שעובדים פלסטיניים מהווים את רוב העובדים בענף הבניין בכלל, העובדים הסינים מהווים את מרבית העובדים הזרים בענף. המקרה של עובדים סינים בישראל מהווה נושא מעניין לבחינה, שכן סין היא המדינה היחידה אשר שלחה עובדים לישראל אף לפני שנחתם הסכם בילטרלי בין המדינות.
באופן כללי, הסכם בילטרלי לגיוס עובדים זרים הוא הסכם בין המדינה המגייסת למדינת המוצא, שתכליתו לייסד מנגנון גיוס ישיר ולהבטיח הליך גיוס מובנה, קבוע ומפוקח שבו קיימת שקיפות אשר להסדרי העסקה ולזכויות ולחובות החלות על העובדים הזרים עם הגעתם למדינה המגייסת. בדרך כלל הסכמים בילטרליים קובעים שתנאי ההעסקה של העובדים הזרים יהיו כפופים לדיני העבודה של המדינה המגייסת. ישנם הסכמים בילטרליים אשר מכילים גם התייחסות מפורשת להבטחת זכויות עובדים תוך הסתמכות על כלים ואמנות מהמשפט הבינלאומי. כך למשל, בדברי הפתיחה של ההסכם הבילטרלי בין ספרד וקולומביה משנת 2001 כתוב כי ״[הצדדים הסכימו על הכתוב בהסכם] מתוך מטרה שהעובדים הקולומביאנים שמגיעים לספרד ייהנו באופן אפקטיבי מהזכויות המוכרות באמנות הבין־לאומיות ששתי המדינות חתומות עליהן״. לעיתים ההסכמים אפילו מפרטים את זכויות העובדים בצורה מפורשת (לדוגמה, בהסכם הבילטרלי בין ארגנטינה ואוקראינה). הסכמים לגיוס עובדים זרים אינם תופעה חדשה, והם נתמכים ומקודמים מזה עשרות שנים על ידי ארגונים בין־לאומיים ובראשם ארגון העבודה הבין־לאומי (ILO) וארגון ההגירה הבין־לאומי (IOM), הרואים בהם אמצעי לשמירה על זכויות העובדים הזרים. המטרות העיקריות של ההסכמים הבילטרליים של ישראל הן להבטיח הוגנות ושקיפות בתהליך גיוס העובדים, למגר את תופעת דמי התיווך המופקעים באמצעות פיקוח ממשלתי בארץ המוצא ובישראל על תהליך הגירת העבודה, ולהביא לישראל עובדים מיומנים ומקצועיים אשר מודעים לחובותיהם ולזכויותיהם בישראל. אף שההסכם בין ישראל וסין לא מתייחס ישירות להגנה על זכויות העובדים הסינים בישראל, הוא נועד להגביר את ההבנה של עובדים לגבי זכויותיהם לפי החוק. לכן, לפני הגעתם לישראל העובדים הזרים מקבלים מידע מקיף על תנאי ההעסקה, על האפשרות להגיש תלונות בנוגע להפרות של זכויותיהם, ועל גורמים שאליהם הם יכולים לפנות כדי לקבל תמיכה. על כן, ניתן לצפות כי תנאי ההעסקה של העובדים יושפעו באופן בלתי-ישיר על ידי המודעות המוגברת שלהם, שכן יהיה יותר סביר שעובדים יעמדו על זכויותיהם ויפעלו כנגד הפרות מצד מעסיקים פוגעניים.
עד 2017 גיוס עובדים מסין לישראל נעשה על ידי חברות פרטיות שפעלו הן בישראל והן בסין, ולא במסגרת הסכם בין המדינות. עובדים סינים אשר ביקשו להגיע לעבוד בישראל פנו לסוכנויות תיווך מקומיות, אשר דרשו תשלום של דמי תיווך גבוהים כדי להסדיר אשרת עבודה בישראל. סוכנויות התיווך הסיניות פעלו בשיתוף פעולה עם חברות כוח אדם פרטיות בישראל, אשר הרוויחו אלפי דולרים עבור כל עובד שהגיע לישראל, בניגוד למותר לפי החוק הישראלי. במהלך העשור הראשון של המאה ה־21 ממוצע דמי התיווך עלה באופן חד: מ־$9,400 ב־2004 ל־$20,000 ב־2006 ועד $30,000(!) בשנת 2011. עובדים רבים לוו לפחות חלק מהסכום בשוק השחור כדי לעמוד בעלויות ההגעה הגבוהות, והגיעו לישראל בחובות כספיים כבדים. חובות אלו העצימו את פערי הכוחות שקיימים ממילא בין מעסיקים לעובדים בכלל, ובין מעסיקים לעובדים זרים בפרט. התלות של העובדים הסינים בעבודה כדי להחזיר את החובות שלהם מנעה מהם בפועל להתלונן על פגיעות בזכויותיהם מצד המעסיקים או להחליף מקומות עבודה ולעזוב מעסיקים פוגעניים. כדי למנוע את הניצול לרעה של עובדים זרים ואת גביית העמלות המופרזות, הממשלה החליטה בשנת 2005 כי גיוס עובדים זרים לעבודה בישראל יעשה תחת פיקוחו של ארגון ההגירה הבינלאומי (IOM), או בהסדר אחר שייקבע למטרה זו. בעקבות ההחלטה, ישראל כרתה הסכמים בילטרליים עם תאילנד, בולגריה, מולדובה, רומניה ואוקראינה. כך, בשנת 2017 נחתם ההסכם הבילטרלי עם ממשלת סין להסדרת הליך הגיוס של עובדים סינים לענף הבנייה בישראל. בהסכם נקבע שהגיוס ינוהל על ידי רשות האוכלוסין וההגירה בישראל ועל ידי גופים ציבוריים בסין, ולא על ידי חברות גיוס ותיווך סיניות.
נראה כי ההסכם הבילטרלי הצליח למגר את תופעת דמי התיווך המופקעים. סך עלות ההגירה פחתה במידה דרמטית: בעוד שבעבר היה מדובר על סכומים של עשרות אלפי דולרים, בשנים האחרונות סכום זה נע בין $1,500 לבין $2,000, מהם כ־$1,000 הם דמי תיווך מותרים, והשאר הן הוצאות נלוות כגון כרטיס טיסה, קבלת דרכון ועוד. לפני יישום ההסכם הבילטרלי נדרשו לעובדים הזרים מסין 15 חודשים בממוצע להחזרת ההלוואות. לעומת זאת, במצב לאחר יישום ההסכם, לעובדים מסין נדרשים 11 ימי עבודה בלבד כדי לכסות את הוצאות ההגעה לישראל. נוסף על כך בסקר שנעשה בקרב פועלי בניין סינים בישראל משנת 2019, נמצא כי רק 4% מהם דיווחו כי לקחו הלוואות בשוק השחור למימון ההוצאות הדרושות להגיע לעבוד בישראל. כפי שצוין לעיל, אחת הדאגות העיקריות של העובדים היא התלות במעסיקים כדי להחזיר את חובם, ולכן מתוך חשש לאבד את פרנסתם הם נוטים שלא לדווח על בעיות, הפרות חוק או הונאות הקשורות להעסקה. על כן, ההסכם הבילטרלי הצליח לצמצם במידה רבה את אחד הגורמים המרכזיים לחשיפת מהגרי העבודה לפגיעות בזכויותיהם.
בעוד שההסכם הצליח להוביל לירידה משמעותית בעלויות ההגעה של העובדים לישראל, בנושאים הקשורים לתנאי העבודה והמחיה דווקא חלה הרעה בתנאי ההעסקה של העובדים הסינים בענף הבניין. ראשית, שכרם של העובדים ירד באופן משמעותי: דו״ח של המרכז להגירה בינלאומית ולקליטה מצא כי ב־2018 השכר היה נמוך ב־10.8% לעומת 2011, אף על פי שבמהלך תקופה זו השכר הממוצע בענף הבנייה עלה ב־7%, ומשך העבודה היומי עלה מ־11.3 ל־11.6 שעות ביום. בנוסף, חלה הרעה בתשלום בגין שעות נוספות ודמי מחלה ובקבלת הנחיות בטיחות. לפי דו״ח המרכז להגירה בינלאומית ולקליטה שצוין לעיל, 94% מהעובדים שנשאלו לא קיבלו דמי מחלה. כמו כן, תנאי המגורים של העובדים הסיניים עדיין נחשבים מחפירים – רובם גרים בקרוונים או מרתפים, ל־78% מהם לא סופק מזגן או מאוורר, ל־43.5% לא סופק ארון, ואף לא עובד אחד קיבל חימום חשמלי. מצב זה מהווה הפרה של חוק עובדים זרים, התשנ״א–1991 אשר מחייב את המעסיק לספק, על חשבונו ולשימוש העובד הזר, מגורים הולמים למשך כל תקופת העבודה. חוק זה הוא חלק מחקיקת המגן בדיני העבודה, אשר מאופיינת בהיותה קוגנטית, כלומר שלא ניתן להתנות עליה. לפי החוק, שר הפנים מוסמך לקבוע אמות מידה מחייבות למגורים הולמים, לרבות בדבר תנאי בטיחות ותברואה. תנאים אלו קבועים בחקיקת משנה והם קובעים, למשל, את זכותם של עובדים לשטח הלינה שלא יפחת מ־4 מטרים רבועים, למיטה נפרדת ולארון בגדים, שבכל מבנה יהיה מטבח שבו יהיה כיור אחד לפחות לכל שמונה עובדים עם אספקת מים חמים וקרים, ושהמבנה יהיה מחובר למערכת ביוב. נוסף על אי־העמידה המבישה בתנאים המינימליים הקבועים בחוק, הבטיחות במקומות העבודה עדיין רחוקה מהנדרש בחוק, והעובדים עצמם וממשלת סין מציינים זאת כבעיה מרכזית בעבודה. סקר שנערך בקרב עובדי בניין סינים בישראל שהגיעו לאחר החתימה על ההסכם הבילטרלי מצא כי 67% מהמרואיינים חשו שהם נמצאים בסכנה במקום העבודה שלהם, במיוחד כאשר נאלצו לעבוד בגובה רב ללא מחסומי הגנה למניעת נפילות. כמו כן, ב־2018, לאחר החלת ההסכם הבילטרלי, רק 38% מהעובדים הזרים שהגיעו מסין דיווחו כי היו ממליצים לאחרים לבוא לעבוד בישראל, לעומת 60% שהיו ממליצים על כך בשנת 2011, לפני החלת ההסכם – וזאת למרות שהעובדים שהגיעו לאחר יישום ההסכם שילמו דמי תיווך נמוכים יותר ויכלו לחסוך ממשכורתם כמעט מיום תחילת עבודתם.
כיוון שההסכם הבילטרלי הצליח לבטל את התלות הכלכלית האדירה של העובדים אשר כבלה אותם בפועל מבחינה כלכלית למעסיקים פוגעניים, לכאורה אין מה שיימנע מהם לעזוב מעסיק פוגעני ולעבור למעסיק שמיטיב עמם. ניתן היה לחשוב כי במצב דברים זה, תנאי העבודה והמחיה של העובדים הסינים בענף הבניין הישראלי ישתפרו, כיוון שנוכח האפשרות להחליף בין מעסיקים, מעסיקים יורתעו מלהפר את זכויות העובדים. אולם כפי שהוצג לעיל, מצבם של העובדים הזרים לא השתפר, ואף חלה הרעה. ניתן להבין את ההרעה בתנאים של עובדי הבניין הסינים לאור העובדה שבנוסף לכבילה הכלכלית ישנה ״כבילה בירוקרטית״: כיוון שהליך החלפת המעסיק הוא מסורבל ומסובך עבור עובדים זרים, וכן כיוון שמצב של אובדן עבודה משליך באופן ישיר על המשך ההישארות במדינה, לעובדים אין אפשרות ריאלית לעזוב מעסיקים שפוגעים בזכויותיהם.
כך למשל, לפי חוק הכניסה לישראל ונהלי רשות האוכלוסין וההגירה, עובד זר אשר אינו מועסק חייב לעזוב את ישראל בתוך 90 יום. אם העובד אינו עוזב מרצונו, הוא עלול להיעצר ולהיות מורחק מישראל. התנאים לגבי עובדים זרים בענף הבניין מחמירים יותר: הם מקבלים 30 יום בלבד מתום תקופת עבודתם החוקית האחרונה עד שהם נדרשים לעזוב את ישראל. ככלל, עובדים זרים המעוניינים לעזוב את המעסיק או להחליף אותו במעסיק אחר, לאחר ש״עשו ניסיון כן לעבוד אצל המעסיק שהזמין אותם לישראל״, אינם זקוקים לרשות מהמעסיק אך הם נדרשים לתת לו הודעה מוקדמת בכתב על כוונתם להחליף מעסיק. גם בתחום זה התנאים עבור עובדים זרים בענף הבניין מחמירים יותר: הם רשאים לעבור למעסיק אחר רק אחת לרבעון מדי שנה, לאחר מתן הודעה מוקדמת בכתב למעסיק. עובד זר בענף הבניין שמעוניין לעבור למעסיק אחר שלא במועדים רבעוניים אלו, בטענה שמעסיקו הנוכחי הפר את זכויותיו, רשאי לבקש זאת מהממונה על זכויות עובדים זרים במשרד העבודה. אולם התנאים הבירוקרטיים הסבוכים הללו אינם נגישים, ועלולים להוות מחסום רציני עבור עובדים זרים שאינם דוברים עברית, וככלל גם אינם מדברים או מבינים אנגלית. נוסף על כך, רמת ההשכלה של העובדים הסינים שמגיעים לישראל אינה גבוהה – העובדים אשר מגיעים מסין לישראל סיימו בממוצע תשע שנות לימוד בלבד. על כן הציפייה שיצליחו לנווט את הבירוקרטיה החוקית המסובכת של רשות האוכלוסין וההגירה אינה סבירה. עובדים זרים סינים רבים פשוט אינם מבינים עד הסוף את המסגרת החוקית והחוזית אליה הם נכנסו בישראל. כך למשל, עובדים רבים כלל אינם יודעים לאיזה מעסיק הם משויכים מבחינה פורמלית: על פי הנתונים לשנת 2022 של מרכז הפניות לעובדים זרים שמגיעים לישראל במסגרת ההסכמים הבילטרליים, אותו מפעיל המרכז להגירה בינלאומית ולקליטה (CIMI), כ־81% מהעובדים הזרים בענף הבניין פנו בנושא ״בירור מידע״. מתוך כלל הפניות בנושא ״בירור מידע״, כ־72% מהפניות נגעו לבקשות לאיתור המעסיק שאחראי עליהם. כמענה לבעיית המידע, בפברואר 2019 השיקה רשות האוכלוסין וההגירה שירות מקוון המאפשר לעובדים זרים לברר מידע ביחס לסוג וענף האשרה שברשותם, שם המעסיק הנוכחי שלהם, תאריך וסיבת סיום העסקה ופרטים נוספים. עם זאת, השירות אינו מתורגם לסינית, וזמין רק באנגלית. הבדלים תרבותיים מהווים גורם נוסף אשר מגביר את חוסר היכולת של רבים מהעובדים הסינים להבין את דרכי הפעולה של שיטת המשפט בישראל. זרותם של העובדים הסינים, בשילוב עם חסמי שפה ותרבות הופכים אותם לעובדים פגיעים במיוחד, ועל כן הם לרוב אינם מתלוננים על פגיעות בזכויותיהם ונמנעים מלהחליף מעסיקים באופן חוקי.
לסיכום, בעוד שההסכם הבילטרלי פתר את בעיית דמי התיווך המופרזים והגיוס הנצלני של עובדים סינים בענף הבנייה אשר בפועל כבל כלכלית את העובדים למעסיקים, כדי לשפר את תנאיהם נדרש עוד להתמודד עם ״הכבילה הבירוקרטית״ אשר גורמת לאפקט דומה. על כן יש לפעול להנגשה של המצב המשפטי ושל מידע הנוגע לתנאי העסקתם באופן ברור לעובדים הסינים בשפה שהם מבינים, לעודד אותם לפנות לארגוני עובדים ולרשויות המדינה, להקל על התהליך של עובדים לעבור בין מעסיקים ולהשוות את תנאיהם של עובדים זרים בענף הבניין לתנאים של עובדים זרים אחרים.
