כיצד מדינת ישראל הפכה את הסדר המקרקעין מאמצעי להגנה על זכויות הפרט לכלי של נישול
המרחב העירוני של ירושלים המזרחית נמצא במצב של תת פיתוח חריף, הבא לידי ביטוי בכל תחומי החיים. מצוקת הדיור החמורה והפיתוח הלקוי, החלקי והחסר של תשתיות ושירותים מכל הסוגים יוצרים עול כבד על התושבים, אשר ממילא מופלים לרעה בהיותם תושבים ללא מעמד של אזרחים. מדיניות הזנחה ארוכת שנים זו, הכוללת העדר הסדרה של מעמד הקרקע, ותכנון מפלה ובלתי הולם הובילו לבנייה לא פורמלית בהיקפים גדולים כל כך, עד כי ההערכה היא שכמחצית מיחידות הדיור בירושלים המזרחית נבנו ללא היתרים. כל אלו מעמידים תושבים רבים בפני סכנת הריסת בתים, מקשים על יכולתם לפעול לשיפור תנאי חייהם, ופוגעים בזכותם לקורת גג נאותה.
אחד החסמים המקשים על פיתוח מוסדר וראוי היא העובדה שבחלקים גדולים מהשטח נותרה הקרקע לא רשומה ולא מוסדרת. בהיעדר הסדר מקרקעין, מתקשות הרשויות להתאים בין התכנון לבין חלוקת הקרקע בפועל מחד, ומאידך נטל הוכחה מורכב חל על בעלי הקרקע בבואם לקדם הליכי תכנון ורישוי פרטיים. חוסר הרישום פוגע בערכה הכלכלי של הקרקע ובסחירות שלה, כלומר ביכולת להפיק ממנה רווחים, להעמידה כערבות להלוואות וכדומה, ומהווה חסם ליצירת שוק מקרקעין מתקדם. לבסוף, חוסר ההסדרה גם חושף את בעלי הקרקעות לרמאויות ולגניבות קרקע. מצב של קרקע בלתי מוסדרת יוצר אפוא מחד "עיוורון" של השלטון ביחס למחזיקי הזכויות בקרקע, ומאידך מונע מבעלי הקרקע להגן על בעלותם ולמצות את אפשרויות השימוש והניצול שלה. מעבר לתועלות קונקרטיות אלו, חשוב לזכור שיצירת וניהול מרשם מקרקעין מודרני היא פעולה ריבונית המסדירה היבט מרחבי מרכזי ביחסים שבין השלטון לבין התושב/אזרח, וככזו לא ניתן לנתק בינה לבין סוגיות רחבות יותר הנוגעות לשאלת הריבונות בירושלים בכלל, והמאבק על הקרקע בפרט.
הקפאה והפשרה
עם סיפוחה של ירושלים המזרחית ב-28 ביוני 1967, הוחלט להקפיא את הליכי ההסדר שהשלטון הירדני החל בהם "מטעמים מדיניים ומעשיים", כלומר שלא לפעול לחידוש הליכי ההסדר במקומות בהם לא הושלם, ולא ליזום הליכי הסדר היכן שטרם נערך כזה. לצורך בניית שכונות יהודיות בשטח שסופח, העדיף השלטון הישראלי לנקוט בהליך מהיר של הפקעת קרקעות בקנה מידה נרחב על פני איתור ורישום של קרקעות מדינה במסגרת הליך של הסדרת כלל הזכויות בקרקע, בין היתר על מנת להימנע מהקונפליקטים הציבוריים והפוליטיים הכרוכים בהסדרת קרקעות בשטח שמעמדו נותר שנוי במחלוקת מבחינה בינלאומית. כך, בעוד שברמה האינדיבידואלית, הקפאת ההסדר מהווה הפליה פסולה כלפי בעלי הקרקע הפרטית מכיוון שהיא מונעת מהם הגנה על זכויותיהם הקנייניות, ברמה הלאומית, החתירה לייהוּד הקרקע מהווה את אחד מגורמי היסוד המעמיקים את הסכסוך הישראלי-פלסטיני, וביתר שאת בירושלים המזרחית.
לאחר כחמישה עשורים בהם הוקפאו הליכי הרישום, הוחלט לחדשם במסגרת תכנית החומש לצמצום פערים כלכליים וחברתיים ולפיתוח כלכלי במזרח ירושלים 2018–2023 (החלטת ממשלה 3790). ממסמכי הרקע לתוכנית עולה כי מטרותיו המוצהרות של קידום הליכי ההסדר הן יצירת ודאות למחזיקים בקרקע, מתן אפשרות לפיתוח מוסדר של הקרקעות במסגרת חוק התכנון והבנייה, ויצירת תמריץ למיקסום הערך הכלכלי של הקרקע והאצת הפיתוח הכלכלי בה, כחלק מהאסטרטגיה לצמצום פערים. עם פתיחת המהלך, רק כ-10% מהקרקעות בשכונות הפלסטיניות של ירושלים המזרחית היו רשומות באופן סופי במרשם המקרקעין, כ-23% נמצאו בהליכי הסדר (רשומות באופן לא סופי), ו-67% הנותרות הינן קרקעות שלא החלו בהן הליכי הסדר.
הסדרת מקרקעין: הצצה אל הדרום הגלובלי
מטרותיו המוצהרות של קידום הליכי ההסדר עולות בקנה אחד עם ההנחות המקובלות בספרות העוסקת בפיתוח של אזורים עירוניים בלתי פורמליים, קרי שהסדרת קרקעות ויצירת מרשם מקרקעין סופי באזורים אלו תוביל לפיתוח כלכלי משמעותי. גישה זו גורסת כי רישום הקרקע אמור לייצר קביעות וודאות עבור המחזיקים בקרקע (tenure security), אשר יובילו בתורם להשקעה מוגברת בפיתוח עירוני, להגברת הסחירות ופיתוח שוק קרקעות משוכלל, ולהרחבת הגישה לאשראי. עבור המדינה, הסדרת הקרקע אמורה לאפשר גביית מיסים יעילה יותר, וכן שיפור ביכולת הספקת השירותים והתשתיות העירוניות הנחוצות. עם זאת, מחקר בינלאומי משני העשורים האחרונים, אשר עקב אחר ניסיונות להסדרת קרקע במגוון של מדינות ברחבי העולם, מציב סימני שאלה לגבי ההנחה שהסדרה ורישום של הקרקע אכן מובילים לעלייה ברמת ההשקעות הפרטיות והציבוריות, ולהגנה על זכויותיהן של אוכלוסיות פגיעות. בפרט, מחקרים מצביעים על המגבלות שמציבים סכסוכים לאומיים על יעילותם של ניסיונות להסדרת מקרקעין, ומונים כחסמים חלק מהתנאים הקיימים גם בירושלים המזרחית: שרשראות בעלות ארוכות וסבוכות שקשה לבררן; היסטוריה של תזוזות אוכלוסייה משמעותיות בעקבות הסכסוך; תפישות סותרות לגבי צורות שימוש ובעלות בקרקע; העדר מיפוי מפורט של חלוקות הקרקע; ויכולת ביצוע אדמיניסטרטיבית נמוכה. במקרים כאלה, גישות קהילתיות יותר ומשפטיות פחות הוכחו כמועילות יותר להבטחת זכויות קרקעיות.
אולם מעבר לקשיים הקיימים בעריכת הסדר מקרקעין, במיוחד בדרום הגלובלי, קיימות בירושלים סיבות נוספות שבגללן תוכנית הסדרת הקרקע כפי שהיא מבוצעת כיום אינה מבטיחה הגנה על זכויות ושיפור תנאי החיים והמצב הכלכלי, אלא מאיימת על זכויות הקניין והזכות לשוויון של תושבי ירושלים המזרחית, ובראשן הנחיתות המובנית של בעלי קרקע פלסטינים ביחס ליכולתם להוכיח את בעלותם בקרקע ולעגן בעלות זו דרך מערכת החוק הישראלית. למעשה, רוב האינדיקציות הקיימות כיום מצביעות על כך שקיימת סבירות גבוהה כי תהליכי ההסדר יובילו לאובדן חלק ניכר מזכויות הקניין בקרקע, וישמשו בפועל ככלי נוסף של העברת קרקעות לידי המדינה תוך נישול ודחיקה של המחזיקים בקרקע.
הסדרת מקרקעין: מבט מקומי
עבור בעלי הקרקע הפלסטינים, אחת הסכנות העיקריות הכרוכות בעריכתו של הסדר מקרקעין בירושלים המזרחית הינה האפשרות שהליכי ההסדר יעודדו ויאיצו את הפעלתו של חוק נכסי נפקדים תש"י–1950, כחלק מהליך בחינת שרשרת הבעלויות בעת הגשת תביעה. חוק זה מהווה מסגרת נוקשה וגורפת להלאמת זכויות קנייניות של מי שנחשב נפקד על פי החוק. החוק איננו מקנה פיצוי עבור הקרקע המולאמת, וקשה מאד להשתחרר מתחולתו. אמנם, חוק הסדרי משפט ומנהל [נוסח משולב] תש"ל–1970 מחריג מגדרי חוק נכסי נפקדים את נכסיהם של אלו אשר יכולים להוכיח כי היו תושבי קבע בירושלים ביום תחילת הצו, ובכך מצמצם את תחולת החוק ביחס לתושבי ירושלים המזרחית. בנוסף, בית המשפט העליון פסק ביחס לנכסיהם של תושבי הגדה המערבית כי גם אם חוק נכסי נפקדים חל, אין להפעילו למעט במקרה "חריג שבחריגים". בכך הדגיש בית המשפט את ההבדל בין תחולת החוק לבין מישור הפעלתו, לנוכח הקשיים שהחוק מעלה מבחינת המשפט המנהלי והחוקתי. על אף ההגנה החלקית שמספקים שני הסייגים הללו, האיום הגלום בחוק נכסי נפקדים לא נעלם, והוא ממשיך לרחף מעל תושבי ירושלים המזרחית בכל פעולה הנוגעת לקרקעותיהם. זאת הן משום שקיימות נסיבות רבות נוספות המאפשרות את הפעלתו של החוק (כגון בעלות משפחתית משותפת, העברת זכויות בירושה או במכירה, ומשך הזמן הארוך שחלף), והן מכיוון שגם הפסיקה הקובעת שאין להכריז על נכסיהם של תושבי הגדה כנכסי נפקדים אינה מיושמת במלואה.
בפועל, בירושלים המזרחית נעשה לאורך השנים שימוש בהוראות חוק נכסי נפקדים וחוק הסדרי ממשל ומשפט לצורך העברת נכסים מהמדינה לצדדים שלישיים, ובפרט לגופים פרטיים, באופן שפגע קשות בזכויותיהם של המחזיקים בנכסים, ובניגוד לרוח הפסיקה שהוזכרה לעיל. עם זאת, עד לחידוש הליכי ההסדר, לא הופעל חוק נכסי נפקדים באופן נרחב וגורף בירושלים המזרחית, אלא במקרים נקודתיים, בדרך כלל כחלק ממהלכי התנחלות של עמותות פרטיות הפועלות לייהוד של שכונות פלסטיניות בירושלים. פתיחת הליכי ההסדר, לעומת זאת, מהווה מהלך מדינתי יזום, שיביא להפעלת החוק בקנה מידה חדש, שעוד לא נראה כמותו בירושלים.
הליכי ההסדר כפי שהם מבוצעים כיום דורשים מכל הטוען לבעלות על קרקע לצרף לתביעתו את כל שרשרת הבעלויות הרלוונטית, לפחות מאז 1967 ולפעמים עוד מוקדם מכך. לכן, החשש מפני מצבים של נפקדות פוטנציאלית איננו שולי, אלא שהוא שכיח כל כך עד כי נראה שהבעלים של כמעט כל קרקע בירושלים המזרחית עלולים למצוא עצמם חשופים להפעלתו ביחס לנכסים שלהם או לחלקם במהלך הליכי ההסדר. יתרה מכך, הליכי הסדר אחרים, דוגמת אלו שנערכו בגליל או בנגב מלמדים כי בעלי הקרקעות הפלסטינים נמצאים בעמדת נחיתות משפטית ביחס למדינה, ושהתוצאה הסופית עלולה בסבירות גבוהה להיות העברת קרקעות בהיקפים גדולים לבעלות המדינה.
עריכת הסדר הקרקע במתכונתו הנוכחית יוצרת אפוא מלכוד עבור בעלי הקרקעות הפלסטינים: מחד, אם יבחרו שלא לשתף פעולה ולא להגיש תביעות במסגרת ההסדר הם עלולים לאבד את זכויותיהם בקרקע; מאידך, אם יבחרו להגיש תביעה ולהציג את מסמכי הבעלות הרלוונטיים, הם מסתכנים בהפעלתו של חוק נכסי נפקדים ביחס לחלק או לכל שרשרת הבעלויות. מכאן שההסדר נושא בחובו סיכון שעשוי לעלות על התועלת.
הסדרה בפועל
בפועל, על פי מפת המעקב של עמותת במקום, הוסדרו עד סוף 2024 ארבעים וארבעה גושים, הכוללים כאלפיים דונם ומהווים פחות מ-5% משטחה של ירושלים המזרחית. מתוכם, 16 גושים ממוקמים בשכונות היהודיות שנבנו מעבר לקו הירוק, 6 מהם בשטחים המיועדים לפיתוח תשתיות כלל עירוניות, 5 במקומות בהן קיימות התנחלויות בלב האוכלוסייה הפלסטינית בעיר (שיח ג'ראח מהמפורסמות שבהן), ו-8 גושים נמצאים במקומות בהם מקדמת המדינה במקביל לעריכת ההסדר גם תוכניות לשכונות יהודיות חדשות. התמונה המצטיירת היא שלמעלה מ-75% מהשטח שהוסדר לא נועד לשרת את האוכלוסייה הפלסטינית בעיר, אותה לכאורה נועדה התוכנית לשרת. יתרה מכך, במקביל לפתיחת הליכי ההסדר הוקשחו מאד גם נהלי הוכחת הבעלות לצרכי תכנון ובנייה, באופן שמשווה אותם לרף הנדרש לצורך רישום מקרקעין. סטייה זו מהנדרש על פי חוק לצורכי תכנון ובנייה האטה במידה ניכרת את האפשרות לקדם תכנון ובנייה בירושלים המזרחית כולה, עד כדי עצירה כמעט מוחלטת בכל הקרקעות הלא מוסדרות, ובכך הם מעמיקים עוד את מצוקת הדיור והפיתוח בירושלים המזרחית.
כמו כן, מאז הוכרז על פתיחת ההסדר, מתרבות העדויות על מקרים בהם האפוטרופוס לנכסי נפקדים הפעיל את סמכותו בירושלים והכריז על בעלי נכסים כנפקדים, לעיתים ללא יידוע המחזיקים בנכס, וללא שאלו יוכלו לטעון כנגד ההליך. במקרים אחרים, הציג האפוטרופוס טענות ביחס למקרקעין שונים במסגרת הליכי התכנון או הרישוי, ובשל כך עצרו ועדות התכנון והרישוי את הליכי קידום התוכניות או את רישיונות הבנייה (בהתאמה). מכאן עולה שהפעלתו של החוק ממשיכה להוות כלי לפגיעה בזכויותיהם של תושבי ירושלים המזרחית, ולצמצום אפשרויות הפעולה שלהם. פגיעה זו בזכות לקניין ולשוויון נגרמת הן באופן ישיר, כתוצאה מפעולות האפוטרופוס, והן באופן עקיף באמצעות יצירת אפקט מצנן המונע מבעלי קרקע לנסות ולממש את זכויותיהם מתוך חשש שהתהליך יביא לפגיעה.
אפשר גם אחרת
לסיכום, ממכלול הנתונים עולה שהליכי הסדרת הקרקע כפי שהם מתבצעים כיום מקשים על בעלי הקרקע הפלסטינים במזרח ירושלים להגן על זכויותיהם בקרקע או לקדם את הליכי הפיתוח בה. חשוב לזכור כי בעלי קרקעות אלו נמצאים ממילא בעמדת נחיתות ביחס למדינה ביכולתם להוכיח את טענות הבעלות שלהם בהליך ההסדר, במיוחד לאור הזמן הרב שבו היו הליכי ההסדר מוקפאים. כלומר, בניגוד למטרתה המוצהרת של תכנית החומש, תהליכי ההסדר אינם תורמים לצמצום הפערים הכלכליים והחברתיים בירושלים המזרחית. במקום לבסס את ההכרה בבעלותם של תושבי העיר הפלסטינים על הקרקע נראה שהם בעיקר מקדמים את האינטרסים הקרקעיים של המדינה, ושל תובעים יהודיים, ומהווים בפועל מנגנון נוסף של ניכוס קרקעות. נוכח כל אלה, וכדי למנוע פגיעה נוספת בזכויות, יש להפסיק לקדם את הליכי ההסדר במתכונתו הנוכחית. כמו כן, יש לחזור ולהפריד בין פעולות להסדרת הקרקע לבין הליכי תכנון ובנייה, ולהימנע מכריכתם זה בזה.
עם זאת, כדאי לזכור שהאפשרות לערוך הסדר מיטיב, שיאפשר למחזיקים בקרקע להגן על זכויותיהם, אינו בגדר אפשרות תיאורטית בלבד. ניתן לנקוט צעדים רבים אשר יצמצמו בצורה משמעותית את הפגיעה שהסדר מקרקעין עשוי לייצר, כגון ביטול חוק נכסי נפקדים או למצער צמצום משמעותי בהפעלתו ברוח פסיקת בית המשפט העליון; קיצור בדיקת שרשרת הבעלויות; פיתוח והפעלה של מנגנוני בקרה מבוססי קהילה לצורך בדיקת הבעלות על הקרקע; והרחבת השקיפות והפומביות של הליכי ההסדר עצמם. כל אלו אפשריים אך דורשים רצון פוליטי, שלמרבה הצער, איננו בנמצא כיום.
תמונת הנושא מתוך אתר המעקב אחר הסדר המקרקעין של עמותת "במקום - תכנון וזכויות אדם".
ד"ר מיכל ברייאר, עמיתת מחקר בקליניקה האורבנית ובמכון מינרבה לזכויות אדם, באוניברסיטה העברית. ראשת מערך מחקר וכתיבה בעמותת במקום – תכנון וזכויות אדם.