בעיית הצפיפות בדיור הציבורי ונזקיה הרבים משקפים את חוסר ההכרה בדין הישראלי בזכות לדיור נאות.
"הנה אנשים מגולגלים בתוך נייר עיתון
חיים בתוך קופסה
של שימורים
אצלנו במטבח..."
("בתוך נייר עיתון" / טיפקס)
הדיור הציבורי בישראל – רקע כללי
מערך הדיור הציבורי בישראל הוקם עוד בשנות ה50 של המאה הקודמת על מנת לסייע לעולים הרבים שהגיעו לארץ לאחר מלחמת העולם השנייה. כיום, הדיור הציבורי הוא כלי ביטחון סוציאלי לצמצום פערים ומוכוון בעיקר כדי לסייע לחסרי דירה נכים או בעלי קושי כלכלי שלא מאפשר להם לשכור דירה בשוק הפרטי. עיקר הדירות ועיקר הזכאים לדיור ציבורי נמצאים בתחום אחריותו של משרד הבינוי והשיכון, אשר מעניק סיוע בדיור בשני אופנים עיקריים: זכאות לדירה בשכירות בדיור הציבורי וסיוע בשכר דירה בשוק הפרטי. תנאי הזכאות לסיוע נוקשים והבסיסי שבהם הוא שלמבקש לא תהיה דירה בבעלותו בעת הגשת הבקשה ובעשר השנים שקדמו לה. מאגר הדיור הציבורי בישראל מצומצם ביותר ונכון למאי 2022 עמד על כ-50,000 דירות בלבד, מספר שהולך וקטן עם השנים. ראוי לציין שמתוך המאגר 785 דירות אינן מאוכלסות וממתינות לשיפוץ, ו-1,549 דירות מושכרות לגופים ציבוריים. מנגד, רשימת ההמתנה של הזכאים לקבלת דירה הולכת ומתארכת משנה לשנה. נכון לאוגוסט 2021 היו כ-5,700 משקי בית של זכאי משרד הבינוי והשיכון שהמתינו לדיור ציבורי, ומשך ההמתנה הממוצע לקבלת דירה בשנת 2019 עמד על 31 חודשים. כלומר מדובר במשאב מוגבל מאוד.
איך מקבלים זכאות לדירה?
כמו כל משאב מוגבל, על מנת להצליח לחלקו בצורה הוגנת שתשקף צדק חלוקתי, המדינה קבעה קריטריונים הקובעים מי זכאי לדירה בדיור הציבורי, אשר מפורטים בנוהל 08/05 הקצאת דירות בשכירות בדיור הציבורי של משרד הבינוי והשיכון.
משפחה שהוכרה כזכאית תיכנס לרשימת ההמתנה ותאוכלס כשתתפנה דירה על פי מנגנון חלוקה מסודר, הקובע סדרי עדיפויות וחלוקה לרשימות המתנה שונות בהתאם לגודל הדירה. גודל הדירה שמשפחה זכאית לה נקבע לפי מספר הנפשות בעת הקצאת הדירה. מי שנקבעה זכאותם וממתינים לקבלת דירה מקבלים בזמן ההמתנה סיוע בשכר דירה.
צפיפות בדיור הציבורי
כיוון שרובן המוחלט של הדירות במאגר הדיור הציבורי, כ-84%, הן דירות שלושה חדרים או פחות, הדבר מעמיד בפני משפחות הזכאיות לפי הנוהל לדירות 4 חדרים ומעלה בחירה אכזרית – להמשיך לחכות או לקחת דירה קטנה יותר. אם יבחרו לקחת דירה קטנה יותר, מעבר לכך שיגזרו על עצמם חיים בצפיפות, הדבר יהווה ויתור על מקומן בתור לדירה המתאימה לנתוניהן. הנוהל מאפשר לזכאים שאכלסו דירה לבקש להחליף אותה בנסיבות שונות, שאחת מהן היא צפיפות דיור. הצפיפות יכולה להיווצר כתוצאה מהגדלת מספר הנפשות לאחר האכלוס או בשל אכלוס מרצון בדירה קטנה מידי מלכתחילה.
הזכות להחלפת דירה מטעמי צפיפות למשפחות עד 8 נפשות מותנית בצפיפות של 2.5 נפשות ויותר לחדר (ופחות מכך באזורים שמוגדרים אזורי עדיפות לאומית) במשפחות המונות 9 נפשות ומעלה הזכאות יכולה להיקבע לפי אותה הנוסחה לעיל או, לחילופין, לפי שטח הדירה האבסולוטי, ללא קשר לחלוקה לחדרים. לפי הנהלים סלון נחשב חדר ומשפחות בנות 7, 8 או 9 נפשות יהיו זכאיות כולן להקצאה מינמלית שווה של 4 חדרים. כלומר גם עמידה בהגדרות הצפיפות השונות אין משמעה חיים ברווחה.
אך הצפיפות כשלעצמה אינה מספיקה והנוהל קובע כי בשביל בכלל להיות זכאים לבקש להחליף דירה בשל צפיפות, המשפחה צריכה לגור בדירה לפחות 5 שנים או שנולדו לה 3 ילדים ויותר לאחר האכלוס. לדוגמא, משפחה בת 4 נפשות שנכנסה לדירת 2 חדרים כפי שקובע הנוהל בנוגע לזכאותה, ועם השנים גדלה ל-6 נפשות, תהיה זכאית לעבור רק אם יתווסף ילד נוסף למשפחה או כאשר יעברו 5 שנים מיום כניסתה לדירה. במילים אחרות, המדינה מציבה בפני משפחות שגרות מלכתחילה בדוחק, אופציות יציאה שמותנות בהגדלת הצפיפות או בהמשך שהייה בה למספר שנים.
אם כל זה לא מספיק, קבלת אישור זכאות להחלפת דירה אין פירושה החלפת דירה בו במקום, אלא כניסה מחדש לרשימת ההמתנה. אמנם למשפחות שמחליפות דירה יש קדימות מסוימת, אך כאמור מצבת הדירות אינה גדולה וזמני ההמתנה ארוכים גם כך. נכון לאוגוסט 2021, מתוך 5,700 משקי הבית הזכאים שהמתינו לדיור ציבורי, 1,400 המתינו להחלפת דירה. כאן גם המקום להגיד שהחברות המשכנות, שאחראיות על אחזקת וניהול הדירות בדיור הציבורי, לא עושות את תפקידן בצורה המיטבית, וזאת בלשון המעטה. בדו"ח מבקר המדינה ממאי 2022 שבדק את תחזוקת דירות עמידר שהינה החברה המשכנת הגדולה ביותר, נמצאו ליקויים חמורים. כ-26% מהדירות שמיועדות לאכלוס חוזר אוכלסו תוך פרק זמן העולה על חצי שנה, וכ-39% מכלל הדירות המיועדות לאכלוס עומדות ריקות למעלה מ-300 ימים. זאת לצד החזקה של דירות לא ראויות למגורים ומבנים מסוכנים, והיעדר פיקוח מספק של משרד הבינוי והשיכון.
צפיפות? אז מה?! יש להם קורת גג מעל הראש שיגידו תודה וישתקו
אמנם, בהתחשב במצב הקיים בנוגע למלאי הדירות והיקף ניצולו, אין ספק שכניסה לרשימת ההמתנה ובעדיפות גבוהה כשיש לפחות קורת גג מעל הראש היא מצב טוב בהרבה מלהיות חסרי בית שממתינים להקצאת דירה ראשונה. עם זאת, קושי אחד לא גורע מהאחר ומגורים בצפיפות נושאים בחובם נזקים חמורים בפני עצמם.
לפי ארגון הבריאות העולמי צפיפות גורמת לנזקים בריאותיים כתוצאה מהדבקת יתר של מחלות זיהומיות וכיוון שהיא לרוב מביאה איתה נהלי היגיינה לקויים. בנוסף, נמצא קשר בין צפיפות להשפעות שליליות על בריאות הנפש כמו מצוקה נפשית, מתח ומתחים חברתיים. צפיפות בקרב ילדים מגבירה גם את החשיפה לגורמי סיכון הקשורים לפציעה בבית ונמצא קשר בינה לבין הישגים לימודיים גרועים והתנהגות אגרסיבית ואנטי חברתית בקרב מתבגרים. מגורים בצפיפות פוגעים פגיעה חמורה בפרטיות ונמצא שסידורי שינה משתנים, כולל מגורים משותפים של בני נוער ממין שונה באותו החדר עלולים להביא להפרעות שינה, קונפליקטים מתמשכים ולפגוע ביחסי המשפחה. כמו כן, הצפיפות המתמדת וחוסר הפרטיות פוגעות גם ביכולת לנהל חיי משפחה בריאים, ההורים רבים מול הילדים והכל חשוף וידוע כל הזמן. החיים בדירה צפופה משולים לסיר לחץ, וחוסר היכולת לברוח ולהיות לבד מגביר את הקונפליקטים שגם ככה קיימים כתוצאה מנסיבות החיים הקשות שמתמודדים איתם הדיירים בדיור הציבורי.
בסדר, שכנעת, אבל בכל זאת מדובר במשאב מוגבל
אין ספק שמגורים בצפיפות הם גורם סיכון מובהק לשלל בעיות בריאותיות, נפשיות, משפחתיות והתנהגותיות וכי מדובר בנזק של ממש לדיירים, בפגיעה בזכותם לפרטיות ובפגיעה בזכותם לכבוד. ועם זאת, טענה רצינית שעולה מנגד היא שהדיור הציבורי הוא משאב מוגבל שמוכרחים להיות קריטריונים כלשהם כדי להצליח לחלקו ושעל אף הבעיות שבצפיפות מוטב קורת גג מעל הראש מאשר לחיות ברחוב. גישה זו מתכתבת עם הגישה של דעת הרוב בבג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר. לפיה, מהזכות לכבוד האדם נגזרת הזכות לקיום מינימלי בכבוד, כלומר שמילוי חובתה של המדינה מתמצה בלהבטיח כי אדם מוגן מפני מחסור בלתי נסבל. לעומת שופטי הרוב, סבר השופט אדמונד לוי כי מהזכות לכבוד האדם נגזרת הזכות לתנאי מחיה נאותים. כלומר שעל המדינה להבטיח יותר מאשר הגנה על מחסור בלתי נסבל וכי עליה להעניק לפרט תנאי מחיה שיקיימו "מידה מינימלית של יחס לרמת החיים המקובלת בחברה". אם כן בתשובה לטענת הנגד כבדת המשקל לעיל וברוח פסיקתו של השופט אדמונד לוי אגיד, שעד שלא תוכר בפסיקה או בחקיקה הישראלית הזכות לדיור נאות – הם צודקים.
הזכות לדיור נאות
ברחבי העולם הוכרה זה מכבר הזכות לדיור נאות. הן במסגרת ההכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם של האו"ם שם היא נכללת בזכותו של כל אדם לרמת חיים נאותה, לבריאות ולרווחתו ורווחת משפחתו. והן באמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, שישראל צד לה ובמסגרתה הוכרה זכותו של כל אדם לרמת חיים נאותה עבורו ועבור משפחתו ולשיפור מתמיד בתנאי קיומו לרבות דיור נאות. כמו כן הזכות הוכרה בהצהרת איסטנבול מ1996. עם זאת המסמכים הללו לא נתנו לה הגדרה מספקת ובספרות נהוג להגדיר אותה כ"זכותו של אדם למשאבי דיור נאותים, בסביבה הכוללת נגישות לשירותים חברתיים נאותים, בהתאם למשאביו הכלכליים, ברמה המשקפת קיום בכבוד ובביטחון בחברה שבה הוא חי". בנוסף, הוצעו כמה ערכים המוגנים על ידי הזכות לדיור נאות ביניהם הבטחת חירויות יסוד, הגנה על צרכים אנושיים וקידום אינטרסים כלל-חברתיים.
במשפט הישראלי הוכרה הזכות לדיור (ולא הזכות לדיור נאות) כזכות חוקתית הנגזרת מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ומהזכות לקיום אנושי בכבוד. בכך, בדומה לזכויות חברתיות אחרות צומצם עיגונה החוקתי למינימום. ניתן לראות בשלל התבטאויותיו של בית המשפט בנושא כי גם כאן, הזכות מדוללת וכוללת רק את החובה לספק קורת גג כדי למנוע מצב של מחסור קיומי. בכך, ניכר פער מול ההגדרה הנרחבת יותר באמנות הבינלאומיות שאף לוקחות את הזכות לדיור צעד אחד קדימה אל עבר הזכות לדיור נאות.
לא רק שהזכות אינה מעוגנת בפני עצמה, אלא שעיקרי הכללים הקובעים זכאות וסדר קדימויות לקבלת דירה אינם קבועים בחקיקה ראשית או משנית, אלא מוסדרים בנהלים פנימיים של משרד הבינוי והשיכון. עניין זה מאפשר למדינה לערוך שינויים תכופים במדיניות הדיור במסגרת נורמות תחיקתיות נמוכות יותר, מבלי שישנה נורמה חוקתית מוסדרת וברורה מעליהן. במהלך השנים ניסה המחוקק לעגן את הזכות לדיור במפורש אך נכשל פעם אחר פעם. עיגון חוקתי אמנם אינו מבטיח מימוש מלא של הזכות כיוון שזו תלויה במשאבי הרשות המבצעת ובאכיפתה של הרשות השופטת, אך לשאלת העיגון יש השפעה על עוצמת החובה של הממשלה לממש את הזכות. חובה זו יכולה להיתרגם להגדלת היצע הדירות, הידוק הפיקוח על החברות המשכנות והתנהלותן סביב אחזקת הדירות ושינוי הקריטריונים כך שישקפו משקל גדול יותר להשפעה המזיקה של חיים בצפיפות.
מה הלאה?
חוסר היכולת לתקוף בצורה יעילה את הנהלים הקשורים בצפיפות בדיור הציבורי, מבלי שהדבר יגרור טיעוני משאב מוגבל וקריטריונים, חושף את החסר בחקיקה ובפסיקה בכל הנוגע לעיגונה הראוי של הזכות לדיור נאות ומנגנונים שיאפשרו לממשה. על המחוקק לעגן את הזכות במסגרת חקיקת יסוד של זכויות חברתיות או במסגרת חקיקה ראשית, או לפעול על מנת לממש את הזכות במסגרת פעולות שיטייבו את הדיור הציבורי הקיים. לחילופין, על בית המשפט להגדיר בצורה רחבה יותר את הזכות לדיור כך שתכלול דיור נאות בהתאם לאמנות הבינלאומיות שישראל צד להן. כל עוד הדברים לא יעשו, יהיה קשה מאוד לטעון טענות שהולכות צעד קדימה מהזכות המינימלית לקורת גג. דברי הפרשנות לסעיף העוסק בדיור נאות באמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות מפרטים אודות פרטיות נאותה, מרחב הולם ותאורה ואוורור נאותים כחלק מהתנאים אשר הולמים את הדרישה להבטיח דיור נאות. מכאן שבכוחה של הזכות לדיור נאות לשכלל את חובת המדינה מלספק קורת גג ללספק דירה נאותה ומרווחת שתאפשר לאדם "הזדמנות, ולו בסיסית, לפתח את עצמו, להגדיר את מטרותיו ושאיפותיו ולפעול להשגתן" (השופט אדמונד לוי).
